史金善：广东省农村合作经济发展现状分析与对策

　　截至2006年底，全国农民专业合作经济组织有15万多个，农民专业合作组织成员数为3878万户，占全国农户总数15.6%。同期广东省省较规范的农民专业合作经济组织有1136个，大约是全国的总数的0.7%，会员农户17万户，大约是全国的总数的4.4%，与合作经济发展比较快的山东、江苏、浙江等省差距很大，广东农村合作经济发展为什么缓慢，原因在那里?

　　一、广东省农民专业合作经济组织发展现状

　　1.政府关于发展农民专业合作经济组织的措施

　　2006年10月31日，《中华人民共和国农民专业合作社法》经十届全国人大常委会第二十四次会议审议通过，并于2007年7月1日起施行。这部法律为广东省农民专业合作组织发展提供良好的外部环境，广东省以此为良机，在2003年底《关于加快农民专业合作经济组织意见》的通知的基础上，制定了新的办法和措施，鼓励农村合作经济发展。主要体现在2007年12月14日，省政府转发的《关于进一步发展农民专业合作社的意见》，意见内容包括：一是明确工作目标任务，力争至2013年，全省农民专业合作社达到1100个，专业合作社带动200万户以上农户等目标。二是开展典型示范，实施示范社建设“1122”工程，争取每个乡镇培育1个以上镇级农民专业合作社示范单位，每个县培育10个以上县级农民专业合作社示范单位，每个地级以上市培育20个以上市级农民专业合作社示范单位，省培育200个以上省级农民专业合作社示范单位。三是适当加大资金扶持力度。四是提供优质金融服务。五是实行税收、用地和农产品运输优惠政策。六是提升农民专业合作社经营能力。七是工商行政部门要按规定做好农民专业合作社的登记工作，对申请办理农民专业合作社登记的，不得收取任何费用。该文件为广东农民合作经济组织发展创造了良好的政策基础。

　　2.广东农民合作经济组织发展的现状

　　据统计，广东省现有各类比较规范的农民专业合作经济组织1136个，成员总数16.9万人，其中农民成员15.7万人;共有资产6.5亿元，其中固定资产净值3.4亿元;年销售收入19.8亿元，上缴税金2098万元，成员股金分红总额3620万元，成员人均纯收入比当地生产经营同类产品农民人均纯收入高出15%;带动农户127.7万户，占全省农户总数的12%。农民专业合作经济组织呈现出良好的发展态势。

　　3. 广东农民专业合作经济组织试点情况

　　自2003年以来，广东省先后分三批培育、扶持了100个省级农民专业合作经济组织试点单位，其中15个被农业部批准为示范项目建设示范单位。对试点单位，政府主要采取政策引导，适当扶持，提供服务，帮助制定实施试点方案等。从试点结果看，试点工作取得显著成效。[page]

　　4.广东农民专业合作经济组织注册登记情况

　　自从2007年7月1日《农民专业合作社法》正式实施以来，截止2007年9月20日的统计表明，全省已有84个农民专业合作社在工商行政主管部门登记注册，登记注册的量偏少。

　　5. 与国内其它地区相比有一定差距

　　到2006年底，山东省各类农民专业合作经济组织已发展到25586个，是广东的22倍多;入社(会)农户达到349万户，是广东的20倍。又如江苏省，截至2007年9月20日，已有1200家农民专业合作社到工商部门进行了注册登记，是广东省的14倍多。

　　总体来看，广东的农民合作经济组织发展处于起步阶段，不仅存在规模小、运作不规范、地区发展不平衡等问题，而且更重要的是，与全国其它地方相比，发展缓慢。

　　二、广东省农民专业合作经济组织发展缓慢的原因分析

　　合作经济是市场经济发展的产物，广东省经济发展市场化程度高，农村水平经济较发达，按理说合作经济应该具有较大的发展潜力，可事实并非如此究竟是什么原因阻碍了广东农村合作经济的发展呢?通过调查和分析主要有以下方面原因。

　　1. 制度创新成本高昂

　　农民合作经济组织是商品经济发展到一定阶段的产物，市场经济体制的确立和市场制度的完善是其产生发展的宏观条件和体制基础。它作为农户直接进入市场制度的替代，必然发生制度创新的成本，只有当创新的收益大于创新的成本时，这一制度安排才能实现。

　　分析广东省农民专业合作经济组织的创新效果，存在成本高而收益低的预期，进而从根本上制约着农民专业合作组织发展的速度和质量。以下几个方面的成本构成合作经济组织制度总的预期变革成本：

　　①组建成本 农民专业合作经济组织一般采取合作社或协会的形式，以社团法人或企业法人进行注册登记，必须有相应场地、组织机构等。这就意味着组织的建立必须付出用于探索、研究、设计、选择新制度安排的成本。组织者必须认真研究、设计制度创新的道路、模式和制度规范，支付较高的设计成本。此外，对于世界各国合作组织发展经验的移植和借鉴，也必须支付信息费用和研究费用，这些费用对于微观主体(发起者)来说也相当高昂。

　　②运行成本 这是指确立制度供给方案后具体组织实施的成本。这类成本主要包括以下方面。

　　一是组织费用。当合作经济组织成为一个规范运作的经济实体时，它就不同于一般分散的农户，组织的管理要增加内部的管理费用，还要依法纳税，以及支付行业或有关部门的管理费用，这些可能是单个农户经营所不存在的。[page]

　　二是交易费用。农民对合作经济制度的需求产生于能否降低交易费用，在独立进入市场需要支付较高交易费用时，农民才可能产生对合作制度的需求。然而，广东省的大部分农户经营规模狭小，人均耕地仅0.03公顷，经营规模小，家庭经营具有很强的自给性和兼业性，商品化、专业化程度低，降低了农户对于合作组织的制度创新需求，加大了组织与个人间的交易成本。所以在国外及浙江等地，有些农民专业合作经济组织对入社会员的最低经营规模或最低交易额做出限制，阻止小规模农户进入，以免增加交易成本。

　　三是协调成本。集体决策和民主管理是合作组织基本的制度规定，集体决策需要进行充分的沟通和讨论，参与决策的人数越多，决策耗费的时间和成本就越高。我国农民文化素质较低，缺乏自我组织、自我管理的经验和能力，合作组织面对数量众多的小规模农户，在农村通讯设施又较落后的情况下，必然要付出高昂的组织协调成本。

　　四是监督成本。现实中的人都具有机会主义倾向，组织中的成员往往都有“搭便车”、偷懒、甚至舞弊的动机。如合作社要求会员不要使用剧毒农药，总有部分社员置之不理，想投机作弊。农民合作经济组织在运行中，面对广大农户的机会主义行为，通常束手无策，因为有效的监督机制往往难以建立(成本太高)。

　　五是违约损失。由于农民和合作组织的有限理性，双方均存在违约的可能，据我们对农业龙头企业的调查，目前的违约率大约在10%左右，合作经济组织不能不考虑违约造成的损失成本。

　　③机会成本 从农户角度讲，农户是否加入合作经济组织取决于农户的投入和预期收益的比较。现阶段我国的合作经济组织往往以吸收农民入股或交纳会费形式做作为成为社员资格的前提。入社门槛的高低、农民对股金分红的预期和收益的预期，决定农民是否加入合作经济组织。在广东省农业“大市”台山市调查时我们发现，该市的几个农民专业合作经济组织均处于瘫痪状态，从对农民的调查中得知，农民认为加入和不加入没有区别。

　　上述分析表明，农民专业合作经济组织是一种制度创新，创新能否实现则取决于制度创新的成本，在广东存在合作经济组织创新成本高昂的现实约束，它已经成为合作经济组织发展缓慢的原因之一。

　　2. 合作经济组织存在功能冲突的替代组织

　　我国目前农村存在大量功能(为农民提高产前、产中、产后服务)相近的经济组织和准经济组织，典型的包括：一是供销社、农经站、农技站、信用社、粮管所(站)、兽医站等原计划经济体制的遗产;二是“公司+农户”、“个人+农户”、“经纪人+农户”、“专业协会+农户”、产供销一条龙、贸工农一体化、农业产业化、专业性批发市场等各种新生组织;三是由过去计划经济时期生产队、大队演化过来的社区型合作经济组织，即农村经济合作社、经济联合社、经济联合总社等农民集体所有的合作经济组织，其中这类组织最为庞大。[page]

　　上述各种组织在经济功能上比较近似，都是为农民提供产前、产中或产后服务。也就是说农民专业合作经济组织的发展遇到很多功能上基本一致的各种组织的竞争，存在大量的替代组织，这些替代组织出于各自利益的考虑，相互之间即合作又竞争，给农民专业合作经济组织的产生和发展带来障碍。这种情况在全国都存在，但是在广东尤以第三种为盛。

　　在广东特别是珠三角地区，90年代初就开始搞社区型股份合作制，在经济社或联合社基础上组建社区型股份合作经济组织，形成“政社合一”的多功能组织，其中在部分地方实行农业统一经营。社区型股份合作经济组织是一个兼有村委会行政职能和村经济发展总公司经济职能的组织，从经济职能上讲，社区型股份合作经济组织部分地或全部地为农民提供了各种服务，因而在这些地区农民合作经济组织发育困难。

　　另外一些大型的专业批发市场也成为农民合作经济组织的替代物，如陈村花卉世界、芳村花卉批发市场，基本为花农提供了全套的社会化服务，在类似地区虽然农业商品化、专业化程度很高，但是由于社会化服务体系健全，一般不会出现合作化的需求，农民合作经济组织发育困难。

　　3. 珠三角等城镇化区域农民专业合作经济组织发展空间丧失

　　2005年底，广东省人口城镇化率达到60.68%，珠三角地区城镇化率更高，2005年珠三角城镇常住人口为3436万人，城镇化水平为79.63%，其中广州市69.7%，深圳市80.3%，佛山市75%。在城镇化率高的农村地区，农民大为减少，一些二三产业发达的城市郊区或部分乡镇，成为几乎没有农业的城镇化区域，从事农业的人口很少，在这些地区农民专业合作经济组织发展的空间基本丧失。

　　4. 文化因素

　　上面只是从统计上了解了广东省农民合作组织情况，实际上，对农民合作经济组织的实质性调查，情况更不容乐观。据我们对台山市在全省几个有影响力的合作社调查，除了建立之初做了一些事情之外，以后基本处于瘫痪或半瘫痪状态。至2006年底，广州市统计的农民专业合作经济组织有56个，据广州市农业局某负责人介绍，实际上这些都是政府部门扶持兴办的，实质性运转的一个也没有，该负责人把广州的情况和浙江省台州市对比后认为，广州的的财政扶持力度要大于对方，其它方面发展环境也很好，但就是发展结果不一样，他认为是否是文化因素影响了广东合作经济的发展。文化是否是阻碍广东省合作经济发展的重要因素，不能轻易下结论，但至少应该是重要因素之一。

　　三、加快广东省农民专业合作经济组织发展的政策建议[page]

　　广东省农民合作经济组织尽管取得了一定成效，但是发展的速度和质量并不尽人意，与农村产业化发展的需要不相适应。通过上述分析，我们认为广东农民专业合作经济组织发展缓慢，有些原因是客观的，有些是主观的，政府的责任就是要为它创设有利的发育环境，降低制度创新成本，促进其发育、成长并健康的、可持续的发展。

　　1. 提高农村各级人员和农民对合作经济的认知程度

　　农民专业合作经济组织是一种“民有、民管、民受益”的新型组织，目前，在我国广大农村基层干部和农民中，真正了解的人几乎没有，加之对我国传统计划经济时代集体合作经济的畏惧心理，还有部分基层干部认为，农民合作经济组织不如企业实在。因此，在需要发展合作经济的农村地区，开展多种形式的宣传、教育和培训。通过电视、广播、报纸等媒体进行广泛的宣传，结合典型示范等教育形式，增强广大农户的合作意识。同时，有关部门要认真抓好农民合作组织的培训工作，定期举办相关的学习培训，并通过多种形式组织他们外出参观学习，开拓视野，借鉴外地经验，提高他们现代农业科技水平，加快发展步伐。目前合作经济专业人才缺乏，政府可以考虑在高等学校增开合作经济专业或开办合作经济培训学校，以满足中国广大农民对合作经济专业人才的需要。

　　2. 发展合作经济要考虑农民的需求

　　鉴于目前许多合作经济组织名不副实的现实，政府在将来扶持农民合作经济组织的时候，一定要考虑农民的内在需求。从目前看，凡是办的成功的合作经济组织，都有一个共同特点，就是农民需要它，对它的服务有需求，要么需要它的技术，要么需要它的产品销售服务，或者其它，如果没有农民对它的需求，即使办起来也形同虚设，对农民也没有吸引力，政府花钱、投物，农民反倒不买帐。所以，政府在扶持农民合作组织发展时，一定要考虑农民的意愿，把农民是否需要合作经济组织放在考虑问题的首位，这样的合作经济组织才对农民有吸引力。

　　2. 降低合作经济制度创新的成本

　　现阶段，广东合作组织创新的可行路径是发挥多个创新主体的积极性，合理分摊和化解成本，共同推动制度创新，具体对策有：

　　①调动社会多方面的力量，坚持多种途径、多元化发展

　　我国农民这一行动集团由于受经济实力、社会地位、文化素质的制约，不可能独自负担高昂的创新成本。如果单纯由农民担任创新主体实施制度创新必然导致制度有效供给不足。随着农村市场经济的发展，我国农村工商企业、供销社和其他各种涉农部门在市场竞争中也产生了对于合作组织的制度需求，在合作组织发展的初始阶段，积极鼓励这些民间主体牵头领办合作组织，与农民共同分摊创新成本，有助于打破目前由于成本约束而造成的僵滞局面。从广东专业合作组织发展的实践来看，龙头企业、供销社牵头组建的农民合作经济组织数量偏少，在合作经济组织中所占比重较小，与广东食品加工业大省的地位不相称，特别是供销社引领的农民专业合作经济组织仅74家，与数量众多、网络密布的供销社也不相称。积极鼓励龙头企业和供销社牵头组建农民专业合作经济组织应成为今后工作重点。[page]

　　②强化政府职能，为合作组织创新创造条件

　　农民合作组织是市场经济中弱者的联合，是兼顾公平与效率的组织，西方国家为了充分发挥合作组织在农业和农村经济发展和社会进步等方面的作用，都通过制定优惠政策和为合作社提供指导和帮助，来推动、扶持合作组织的发展。我国政府应强化引导、支持、管理和服务等各项职能，通过优化制度创新的外部环境，降低合作组织的创新成本，矫正民间制度供给的不足。具体应做好以下工作：一是降低组建成本，政府选派合作经济的有关专家参与组设计，以降低农民组建过程中的信息搜寻和设计成本;二是进一步深化农村市场化改革，降低制度创新的摩擦成本，如改革完善农村土地制度和户籍管理制度，加快农产品市场和农村生产要素市场建设，打破地区封锁和地区垄断，创造各类市场主体平等竞争的市场环境;三是在农民专业合作社法的基础上，制定各项优惠政策，降低其运行成本，如给予农民合作经济组织一定的启动费，降低农民入社的门槛;四是加强调查研究和试点示范，积极寻求实现合作社原则和精神的具体制度，探索合作社发展和运行的新机制，帮助合作组织在激烈的市场竞争中发展壮大;五是建立合作组织发展的监督管理体系，及时指导和监督合作组织的经营活动，有效降低合作组织的运行成本和风险。

　　3.正确处理村集体经济组织与农民专业合作经济组织的关系

　　村集体经济组织要支持农民专业合作经济组织的发展，在场地提供、土地承包隶属关系变更等方面为合作经济组织发展提供方便，村委会、党支部不能随意干涉合作经济组织的经营活动;农民专业合作经济组织要坚持合作经济的性质，在章程规定的范围内开展生产经营活动，不得从事有悖于其宗旨的其它活动，特别是不能干预村行政事务。

　　4. 完善改造社区性股份合作制

　　广东特别是珠三角地区，社区型股份合作制比较普遍，它的产生和发展有特殊的历史背景，是“政企合一”的组织，对社区型合作经济组织，首先要进行“政企分离，”使其成为真正的经济实体，其次进行改造，完善改造的出路有两个方面，一是对一些经济实力强大的社区型股份合作组织，进行股份制改造，朝现代企业制度方向发展;二是对一些经济实力较弱的社区型股份合作组织，进行合作制改造，朝合作经济制度发展，特别是对那些集体经济生实力弱，年终不能分红的社区，应积极推进合作制改造。

　　5. 广东农民合作经济组织发展的区域对策

　　前面的分析已经表明，广东的珠三角等城镇化率高的地区，农民专业合作经济发展的潜力不大，因此广东发展农民合作经济组织的重点区域应该是粤北、粤西、粤东和湛江等沿海地区，以及珠三角地区的部分农业乡镇。[page]