新《义务教育法》的突破与创新

　　1986年颁布的第一部《义务教育法》，在义务教育普及与发展中发挥了重要作用，我国义务教育取得了巨大成就。但是，义务教育的发展很不均衡，义务教育发展中的一些老问题尚未解决，随着经济社会的发展又出现了一些新的问题。这些问题主要是：(1)城乡义务教育发展差距仍然过大，重点班、校制度导致义务教育资源配置尤其是优质教育资源配置不公平;(2)义务教育普及、巩固和质量提高任务艰巨;(3)义务教育投入明显不足;(4)农村教师队伍水平和质量不能适应义务教育发展要求;(5)在经济社会改革发展的同时，义务教育发展中产生一些新的问题，如流动儿童与留守儿童问题，义务教育初中阶段的失辍学问题依然较大，城市地区“择校热”与“乱收费”仍然比较严重，义务教育学校安全隐患普遍较大，寄宿制学校的安全管理问题突出，等等。有效解决义务教育改革发展中的重大问题成为修订《义务教育法》的根本动因。新《义务教育法》已在2006年9月1日正式实施。这部法律在很多方面取得了重大突破，是我国义务教育立法和教育法制建设进程中一个新的里程碑。

　　一、新《义务教育法》解决的重大

　　问题及其主要举措新《义务教育法》共分为8章63条101款。主要内容涉及总则、学生、学校、教师、教育教学、经费保障、法律责任、附则等。新《义务教育法》在立法形式上更为成熟，内容上也更加丰富，对义务教育改革发展中的问题进行了比较细致、全面的分类规定，在大多数的法律规定中都区分出若干款和项，便于对同类问题的不同方面做出规定，具有较强的可操作性。其中，在《义务教育法》的立法目的、义务教育的基本性质、经费投入、政府责任、学校安全、教育公平与均衡发展、教师队伍、法律责任等方面都有一些新的重大突破。

　　(一)《义务教育法》的立法目的

　　新《义务教育法》在表述立法目的时，采取了与1986年《义务教育法》不同的政策话语模式，兼顾了公民个人权利与国家社会利益，并把保障公民依法接受义务教育的权利作为义务教育立法的第一位目的，如其中第1条规定：“为了保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利，保证义务教育的实施，提高全民族素质，根据宪法和教育法，制定本法。”该规定把“保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”放在首要位置，体现了义务教育立法由国家社会利益本位向公民权利本位的转变，更准确地体现了以人为本的精神和行政法的立法宗旨。这样一种变化实际上为整部法律的修订奠定了一个基调，即更加注重公民接受义务教育权利的保障和国家、政府义务教育责任的履行。因此，立法目的的修正是新《义务教育法》的一个重大突破。[page]

　　(二)义务教育的基本性质

　　自19世纪中期义务教育制度建立以来，义务教育的强制性、免费性和公共性成为义务教育立法的重要原则。①新《义务教育法》比较全面地反映了义务教育的强制性、免费性和公共性特征。其中，第2条第2款规定：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”这条规定首先涉及到义务教育的强制性，指出义务教育是所有适龄儿童、少年必须接受的教育;其次指出义务教育是公益性事业，公益性是义务教育公共性的重要内容，除此之外，贯穿整部法律始终的义务教育公平理念，也是义务教育公共性的重要内容。第2条第3款则规定：“实施义务教育，不收学费、杂费。”与1986年的《义务教育法》相比，这条规定是我国义务教育向着真正意义上的免费教育发展的一个明确信号，是我国义务教育立法进程中的一个重大突破。

　　(三)义务教育的经费投入体制

　　农村义务教育经费严重不足和义务教育经费分配不均衡，是我国义务教育发展面临的大难题。解决义务教育投入不足与经费分配不均衡，保障义务教育经费足额到位与公平配置，是修订《义务教育法》的最重要的原因，也是新《义务教育法》需要解决的最重要问题之一。解决这个问题的关键就是建立新型的义务教育投入体制。

　　我国实施九年义务教育制度以来，在义务教育投入问题上，一直强调的是以政府投入为主，多渠道筹措资金的体制。这种体制在运行中存在诸多问题。一是1986年《义务教育法》第12条虽然规定“国务院和地方各级人民政府负责事业费和基本建设投资”，但没有明确中央与各级地方政府的投入比例。实际上，中央政府财力最强，承担的投入责任却太小;实施以县为主的管理体制以后，义务教育投入的责任主要是由县来承担，但“相当一部分县级政府缺乏足够的财力，管理体制的调整不能解决义务教育经费总量不足的问题，仅仅依靠县级财政调整支出结构来加大对义务教育的投入不能满足教育需求”②;特别是省级政府还没有发挥其在辖区内义务教育发展中应有的作用③。二是尽管各级政府尽了很大努力解决义务教育经费问题，但是长期以来，农村义务教育“集资办校，收费办学”的现象是比较普遍的。

　　新《义务教育法》力图建立一种新型的由国务院与各级人民政府共同负担，省级政府负责统筹落实的义务教育投入体制(第44条第1款)。这是一个重大突破。这种新的体制具有三个主要特点。一是规定要建立义务教育经费保障机制，把义务教育经费全面纳入财政保障范围。第2条第3款规定“国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”。第42条第1款则提出“将义务教育全面纳入财政保障范围”，意味着各级政府财政将成为义务教育经费的主要来源和最终保障，各级人民政府有责任根据义务教育发展的需要按时、足额拨付义务教育经费。我国义务教育经费不足尤其是农村义务教育经费严重不足和“集资办校，收费办学”的现象将得到根本性扭转。法律规定，国务院和各级人民政府应将义务教育经费纳入财政预算(第42条第1款)，并在财政预算中将义务教育经费单列(第45条第1款)，以确保义务教育学校的正常运转、校舍安全和职工工资按时发放。二是规定在各级人民政府分担义务教育经费基础上，由省级人民政府统筹落实义务教育经费(第44条第1款)。这样在“以政府投入为主”的体制中，就突出强化了省级人民政府的投入责任，实际上是加大了义务教育经费的保障力度，有利于在省的范围内更为合理地配置义务教育资源，有效解决省域范围内义务教育的不均衡问题。三是为农村义务教育经费做出特殊的制度安排。第44条第1款规定，“农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。”尽管落实这一条还需要依靠国务院做出科学合理的规定，但是可以肯定的是，这样一种制度的建立，将能够全面、有效地保障我国农村义务教育发展所需要的经费。[page]

　　(四)义务教育的政府责任

　　新《义务教育法》贯穿始终的一个重要特征是，明确了政府是实施义务教育的主要的和首要的责任者。与1986年《义务教育法》相比，新《义务教育法》更加明确地强调政府实施义务教育的责任。首先，建立了新的义务教育管理体制。第7条第1款规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”，新的体制强化了中央与省级政府尤其是省级政府管理和实施义务教育的责任，明确了以县为主的体制，初步划分了中央、省和县在义务教育管理中的职责。其次，对各级政府的义务教育投入责任做出了规定。政府义务教育责任的核心是其投入责任，如上所述，新《义务教育法》主要是明确了政府在新的义务教育投入体制中是首要责任者和最终保障责任者，并试图比较明确划分各级政府的投入责任，尤其是省级政府的责任。第三，强调了政府的义务教育公平与均衡发展责任。第6条第1款明确规定，国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，改善薄弱校办学条件，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。第四，规定了政府的安全责任。法律规定，在学校设置与建设(第16条)、维护学校周边安全秩序(第23条)、定期检查校舍安全和学校维修改造(第24条第2款)等方面，政府负有不可推卸的责任。这方面的规定标志着我国义务教育立法的一个重要改变。在义务教育学校校舍安全检查和维修改造方面强调政府的责任，一方面有利于解决目前农村义务教育学校的维修改造问题，另一方面则标志着我国义务教育立法开始关注义务教育学校安全尤其是校舍安全方面政府的责任，有利于改变目前我国学生人身伤害主要由学校承担民事责任的状况。第五，具体规定了政府的违法责任，并试图建立问责制度。

　　(五)关于义务教育的学校安全

　　为了应对目前义务教育学校面临的诸多安全问题，新《义务教育法》专门就义务教育学校的安全问题做出了规定。第3章第16条要求学校设置要符合国家规定的选址要求和建设标准，确保学生和教职工安全;第23条规定政府有义务维护学校周边秩序，为学校提供安全保障;第24条第1款要求义务教育学校建立安全制度和应急机制，进行安全教育;第24条第2款规定县级以上地方政府应当定期对校舍进行检查、维修和改造;第24条第3款则要求义务教育学校不得聘用曾经因故意犯罪被依法剥夺政治权利或者其他不适合从事义务教育工作的人担任工作人员。

　　(六)义务教育的公平与均衡发展[page]

　　强调义务教育的公平与均衡发展，是新《义务教育法》贯穿始终的一个基本价值追求。新《义务教育法》在继承1986年《义务教育法》关于教育公平问题规定的基础上，对于义务教育的公平与均衡发展做出了比较全面的规定。一是第4条在重申义务教育性别、民族、种族平等的基础上，进一步强调了适龄儿童不分家庭财产状况与宗教信仰，依法享有平等的义务教育权利。二是突出强调了政府在义务教育公平与均衡发展方面的责任。如第6条第1款规定了政府促进义务教育均衡发展与弱势群体的补偿与救助责任;第22条第1款规定政府应当促进学校均衡发展，不得设立重点校、重点班;第32条第2款要求政府在义务教育阶段均衡配置师资力量;第45条第2款要求政府安排义务教育经费时向农村学校与薄弱学校倾斜，均衡配置教育资源。

　　(七)义务教育的教师队伍

　　义务教育的教师队伍建设在新《义务教育法》中受到高度重视，在第4章专门就教师问题做出规定。从内容上来看，由1986年《义务教育法》的两条(第13条与第14条)扩展到1章6条。主要内容涉及教师的权利与义务(第28条)、教师与学生的关系(第29条)、教师资格制度(第30条)、教师工资福利待遇(第31条第1、2款)、特殊教育教师的补助津贴和边远贫困与民族地区教师的补助津贴(第31条第3款)、教师教育(第32条)、教师到农村地区和民族地区工作的激励机制(第33条)等。其中，建立统一的义务教育教师职务制度有利于推进义务教育教师的职业发展;教师到边远贫困地区、农村地区和民族地区工作的激励机制的建立，有利于解决目前优秀的高质量教师资源配置严重不均衡的问题，具有重要意义。

　　(八)义务教育的法律责任

　　第7章比较明确地规定了义务教育的法律责任，成为新《义务教育法》的一个重要特色。1986年《义务教育法》只是在其16条对义务教育的法律责任做了简要规定，其中对政府违法的法律责任规定并不明确。新《义务教育法》用了较大的篇幅来规定义务教育的法律责任。一是分级分类规定了政府的违法责任，从第51条到第54条分别就各级政府不能履行义务教育经费保障职责，不按国家标准设置、建设义务教育学校，不定期对校舍进行安全检查并及时维修改造，不能均衡安排义务教育经费，将义务教育学校分为重点校和非重点校，改变或变相改变公办学校性质，侵占和挪用义务教育经费，向学校非法收取或者摊派费用等等情况下的违法责任做出具体、明确的规定;二是从第55条到第57条分别规定了学校与教师的违法责任;三是第58条规定了监护人的法律责任;四是第59条和第60条规定了其他类型的法律责任。新《义务教育法》单列一章明确、具体规定义务教育的法律责任尤其是政府的法律责任，在很大程度上克服了“软法无威”的弊病，是我国教育立法进程中的一个显著进步。[page]

　　二、未来义务教育立法和《义务教育法》

　　实施应重点关注的问题领域新《义务教育法》在很多方面取得了重大突破。但是，也应该看到，一方面，新《义务教育法》也存在一些不足;另一方面，新《义务教育法》颁布实施以后，新《义务教育法》实施细则和相关政策、法规的制定就会提上议事日程。如何吸取历史的经验教训，如何落实新《义务教育法》，如何不断改进这部法律，是各级政府、义务教育学校和全社会都需要思考的一个重要问题。我们应该认识到，教育立法应该具有前瞻性，新《义务教育法》的颁布实施只是我国义务教育立法的一个新的起点，我们必须根据我国义务教育发展的需要，及时、适时地改进这部法律，以使之更好地指导和规范我国义务教育的发展。在未来我国义务教育立法和《义务教育法》实施中应着重关注以下问题领域。

　　第一，关于义务教育基本性质的认识还需要进一步深化。新《义务教育法》明确规定了义务教育是国家予以保障的公益性事业，较充分地体现了义务教育公平的价值取向。这两个方面都是义务教育公共性的重要内容，但不是其全部内容。如何更全面地反映义务教育的公共性，如何从时代发展和国际潮流的高度理解义务教育公共性的涵义，应该成为未来义务教育立法思考的一个问题。另外，如何尽快制定和出台义务教育学校免收杂费的实施步骤，同时又确保在杂费免收以后义务教育学校的正常运转，是接下来需要解决的一个关键性问题。

　　第二，新的义务教育经费投入体制中各级政府责任需要具体化。在新的义务教育立法和《义务教育法》的实施中，如何进一步明确各级政府的投入责任和投入比例，是一个亟需解决的问题。特别是在解决农村义务教育经费时，法律规定所需经费由各级人民政府分项目、按比例分担。关于各级政府如何分项目、按比例分担义务教育经费，目前存在几种不同的意见。④如何根据我国经济社会发展和义务教育发展的实际情况，克服当前国家财税体制的限制，选择和设计相应的制度，是保证新的义务教育投入体制有效运行的前提。

　　第三，真正落实政府的义务教育责任。明确政府在实施义务教育中的首要和主要责任，是这次《义务教育法》修订的重大突破。但是真正落实义务教育的政府责任却是一个很大的难题。需要各级政府首要领导真正转变观念，认真履行本级政府的义务教育责任。应该把《义务教育法》关于政府义务教育责任的规定落实到对各级政府的政绩考核指标当中，督促各级政府重视落实。另一方面要进一步加强义务教育督导工作。既要加强督学工作，又不能放松督政工作。应利用督政工作督促各级政府落实其义务教育责任。还要建立和完善问责制度，把新修订《义务教育法》的法律责任一章规定的制度具体化，各级人民政府尤其是上级人民政府应严格、认真执行，决不姑息下级政府的违反《义务教育法》的行为。[page]

　　第四，进一步明确乡镇政府在义务教育中的责任。新《义务教育法》自始至终都强调了各级政府的义务教育责任。毋庸置疑，各级政府必然包括了乡镇一级人民政府，而且在53条第2款中明确规定了乡镇人民政府的违法责任。但在未来的义务教育立法和新《义务教育法》实施中，还应进一步强化乡镇政府的义务教育责任。因为，乡镇政府的义务教育责任是一个有特殊背景的问题。在新《义务教育法》中，单独规定乡镇政府责任的地方只有一处;以县为主管理体制实施以后，很多地方乡镇政府的义务教育责任实际上被虚化了，义务教育学校开始失去乡镇政府的支持。而事实上，乡镇一级政府在学校管理、督促适龄儿童少年入学、学校校舍维护与改造、改善学校基本办学条件、协调学校与社区关系等方面，与县一级政府相比具有独特的优势。如何发挥乡镇政府的积极性，建立针对乡镇一级政府实施义务教育的激励约束机制，是需要思考和解决的一个重要问题。

　　第五，义务教育阶段教师的法律地位问题。新《义务教育法》虽然专章规定了义务教育阶段的教师问题。但是，没有就义务教育阶段教师的法律地位的独特性做出说明。义务教育阶段的教师的法律地位具有不同于非义务教育阶段教师的特点。无论从义务教育的公共性，还是义务教育的强制性来看，义务教育阶段的教师都承担着国家与社会的公共教育职责。这一点意味着义务教育阶段的教师不仅仅是专业人员，而且是承担着国家与政府的公务事务责任。正是因为这一点，世界上许多国家和地区都把义务教育阶段的教师的法律身份规定为国家公务员、地方公务员或者教育公务员。我国未来的义务教育立法也应该体现出义务教育阶段教师法律地位的这种特殊性。