地方人大立法的作用

　　　地方人大立法的作用

　　党的报告作出了“全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家”的重大决策部署，明确指出，“法治是治国理政的基本方式。”党的十八届四中全会提出,“健全有立法权的人大主导立法的体制机制，发挥人大及其会在立法中的主导作用。”这是党从建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总体目标出发，在新的历史起点上发挥立法的引领和推动作用的一项重要制度设计，对坚持党的领导、完善和发展人民代表大会制度、推动国家治理体系和治理能力现代化，全面推进依法治国具有重大意义。近年来，自治区人大及其会深入学习党的、十八届三中、四中全会、全国立法工作会议、全国地方立法工作会议精神，紧紧围绕我区改革发展稳定大局，开展立法创新与探索，积极发挥人大在立法中的主导作用。

　　进一步发挥好地方人大在立法中的主导作用

　　目前，地方性法规草案大多数是由政府起草、提出的，其他主体提出法规案的数量很少。立什么法规、什么时候立法，原动力和需求主要来自政府部门及其所属执法机构的动议，而非社会公众的诉求和表达，人大自身通过调查研究、组织起草法规草案的比例较低。健全和完善人大主导立法的体制机制，有利于进一步发挥人大在推进依法治国中的重要作用。

　　(一)发挥人民代表大会的作用

　　宪法和法律对人大与人大会的立法权限没有明确划定，法规草案提交代表大会审议，需要完成更多程序，增加相应工作量，一般都由会审议通过，人民代表大会制定的地方性法规不多，立法权基本虚置。据西藏自治区立法统计，自1979年至2014年12底，自治区人大及其会共制定、修改通过地方性法规和具有法规性质的决议、决定309件，其中自治区人民代表大会通过的只有7件，约占法规总数的2.3%。为改变人民代表大会立法权虚置的状况，地方人大会在编制五年立法规划和年度立法计划时，应当超前谋划、统筹考虑，选择几件关系我区经济社会发展大局、关系人民群众切身利益的法规草案，交由人民代表大会审议通过，发挥人民代表大会在立法中的重要作用。

　　(二)发挥人大会在立法中的作用

　　人大会作为审议法规的主体力量，应当加大对立法工作的组织协调力度，妥善处理全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益、共同利益与群体利益等关系，把握好立法的必要性、可行性和立法时机，提高立法规划计划的科学性、合理性，避免出现地方性法规抵触上位法和相关法规内容间的不协调。要建立由人大有关专门委员会、会工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法规草案制度，建立健全立法专家咨询制度。人大会主任会议要定期研究、跟进督导法规项目实施情况，确保立法工作的统筹力度得以加强、资源要素得以调动、立法效果得以保障。要充分运用“立法工作推进会议”等行之有效的形式，畅通各方意见，协调各方利益，集思广益，凝聚共识。发挥人大在立法中的主导作用很大程度上需要发挥会组成人员在立法中的主导作用。在立法工作中，要加强与会组成人员的联系，保持立法信息的畅通。在立法项目安排中，要充分考虑会组成人员对立法项目安排的意见，认真听取对已确定立法项目的意见。在加大会组成人员对立法工作参与度的同时，有效提高法规审议质量。

　　(三)发挥人大代表的作用

　　人大代表是人大的主体，是联系群众的纽带和桥梁。坚持人大主导，就要充分发挥代表的作用。尤其是要调动具有专业优势代表的积极性，高度重视代表联名提出的立法议案，积极搭建人大代表参与立法的工作平台，在法规草案的立项、起草、调研、审议等环节，认真研究吸收人大代表的意见建议，保障代表参与立法的各个环节。要把立法工作和发挥人大代表作用结合起来，通过立法工作强化人大代表意识，通过提高人大代表意识推动立法工作。

　　(四)发挥人大各专工委的作用

　　目前，人大各专委通过调查研究独立提出的法规案很少，提案权基本虚置，这也是人大在立法过程中主导作用未能充分发挥的重要原因。人大各专委应当发挥联系代表、联系基层实际、专业知识的优势，积极向人大会提出法规草案;同时，人大各专工委在坚持“维护法制统一、突出地方特色和增强可操作性”的原则基础上，共同把握好立法的合法与合理、公民权利与政府权力、市场机制与行政监管等关系，既互相支持配合、搭台补台，又避免无原则让步，逐步建立健全法规立项协调论证、统一审议前论证、专家意见咨询等工作机制，形成沟通协调的畅通渠道，使人大各专工委在立法中的重要作用真正发挥出来。

　　(五)充分调动政府协同的积极性

　　地方立法主要是行政立法，大多数地方性法规由政府提出议案、政府部门起草，政府及其部门是地方性法规的执行主体，在地方性法规制定执行中处于举足轻重的地位。因此，加强立法组织协调，需要充分调动政府协同的积极性，充分发挥政府及其部门的协同配合作用。在立法工作中要注意加强与政府的整体协调，处理好法规审议主体与议案主体的关系，推动政府加强对各部门立法工作的统筹，做好法规起草、审核等工作，使立法中遇到的突出问题和矛盾及时得到有效沟通和解决。

　　(六)正确引导公众有序参与立法的积极性

　　人大及其会在发挥其统筹协调作用的前提下，要充分调动参与主体和社会各方面的积极性，形成立法的整体合力。要继续拓宽公众参与立法途径，建立和完善立法信息公开和立法会议旁听制度，正确引导公众有序参与立法的积极性，加大公众参与立法的广度、深度，增强公众参与立法的实效性，在法规立项论证、法规起草和法规草案审议修改等多个环节邀请公众参与，广泛听取公众意见，使制定的法规充分反映人民群众的意见，经得起实践的检验。

　　(七)加强队伍建设 激发立法工作积极性

　　全面推进依法治国，实现良法善治，必须大力加强立法工作队伍建设，提高立法工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，激发立法工作积极性，为加快建设法治国家、法治西藏提供强有力的组织和人才保障。有立法权的地方人大会，要进一步提升人大会和各专工委组成人员的专业化、职业化水准，制定相关制度，保证非专职组成人员更多地参与立法工作。要进一步发挥人大代表在立法工作中的作用，发挥列席代表在法规审议中的作用。要加强立法工作人员学习培训，提高政策理论水平、法律素养和文字表达能力，推进立法工作队伍正规化、专业化、职业化。

　　地方人大立法发挥主导作用的主要做法

　　(一)科学编制立法规划

　　立法规划的制定和实施，是科学立法的重要前提。我们在编制人大会五年立法规划时，一是围绕中心，突出重点。立法规划项目紧紧围绕中央和区党委改革发展稳定的重大战略决策，紧紧围绕全区中心工作，着力重点领域，把事关全区经济社会发展全局、具有长远性、综合性的项目纳入五年立法规划，把立法决策与改革决策相结合，发挥立法维护稳定、促进发展、推进改革的作用。二是科学论证，确保立法质量。对拟列入五年立法规划的项目进行科学论证。参加立法项目论证的主要包括人大法制委员会、人大相关专门委员会、会工作委员会、政府法制办、起草部门以及相关专家学者，就立项的必要性、合法性、可行性、成熟性进行论证，特别是深入研究哪些是需要立法解决的问题，以及针对问题所拟订的制度规范是否合理可行。三是注重结合我区实际，做好立项安排。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分。地方自主性立法和先行性立法，只有通过总体规划，从全局高度系统考虑，才能切实发挥好地方立法的作用。从我区编制立法规划的情况看，规划对今后一个时期我区立法需求进行整体把握，在维护社会稳定、保障和改善民生、推进民族文化的传承、加强生态文明建设等方面，都根据需要和可能安排了相应的立法项目。总体上看，规划突出了我区经济社会发展重点，统筹兼顾各方面需求，有利于保障和促进我区经济社会各项事业协调发展。

　　(二)积极落实立法计划

　　我们按照“围绕中心、服务大局、统筹兼顾、急需先立、立改并举、慎立多修”的原则，根据轻重缓急，对经济社会发展亟需且立法条件较为成熟的，优先列入年度立法计划。根据五年立法规划，法制委员会商人大各专门委员会、会工作委员会和政府法制办、政府相关部门征集年度立法计划项目，拟订年度立法计划。会组织召开由人大各专门委员会、会工作委员会、政府法制办和法规起草单位的领导和相关负责人参加的年度立法计划协调会议，对拟列入年度的立法项目进行了充分酝酿、讨论，形成年度立法计划。

　　(三)做好法规论证工作

　　在立项论证环节上，坚持开门立项，我们组织召开专题协调论证会，围绕重点、难点和争议焦点，对法规立项建议进行反复论证，凝聚共识，统一认识。一件法规真正关键的、管用的就那么几条，争议和难点也在于此。制定好这些重要的、关键的条款，就抓住了整部法规的核心和要旨。我们注重运用调研、论证等方法，促进人大相关专工委与政府法制办、法规起草单位加强沟通研究，力争在关键条款上形成一致意见。

　　(四)开展立法组织协调

　　加强立法协调工作是人大发挥主导作用的重要环节。通过强化地方人大在立法中的主体意识，加强立法工作的组织、引导、推动和协调作用，使立法与党委的重大决策部署相衔接，确保地方立法工作更好服务于我区经济社会发展大局。我区人大会为了加强和规范立法协调工作，建立了相应的协调工作制度。一是在筛选立法项目时，项目对口的人大各专门委员会、会各工作机构和政府法制办、建议项目报送的政府职能部门，在立项前进行充分调研论证和组织协调，按照“少而精、急需先立”的原则，形成联系会议制度和领导责任签字的协调机制。二是建立立法重大事项向区党委请示报告制度，年度立法计划的编制和重要立法项目制定报区党委决定。三是主动加强与各有关方面的联系沟通，不断健全立法协调机制，解决好立法工作中遇到的突出矛盾和问题。

　　(五)做好立法调研工作

　　深入细致的立法调研是制定地方性法规的重要基础。我区立法工作涉及面广、难度大、任务重，特别是我区地处反分裂斗争的前沿，立法工作政治性、专业性的要求都很高，不仅全区人民关注，国际国内也广泛关注。为了做好法规调研工作，我们结合立法中的热点、重点、难点问题，深入基层，多层次、多方位、多渠道地掌握第一手资料，广泛了解民情、体察民意、汇集民智，加强对调研结果的归纳分析，使立法充分体现调研成果，使立法工作更加符合广大人民群众的要求，更具有针对性和可执行性。

　　(六)做好法规审议

　　法规审议是提高立法质量的关键环节。在立法实践中，一是对于涉及重大问题和较大意见分歧，积极主动地与相关部门进行沟通，全面了解掌握有关情况，将重大问题和意见分歧解决在草案提交会审议之前;二是在法规草案提请会审议之前，就法规草案主要情况听取有关部门的汇报，为会审议法规草案把好第一道关。对尚有争议的法规草案加强调研论证，直到成熟时再提请会审议;三是法规草案提请会审议后，继续抓住影响立法质量、社会特别关注的重大问题，加强调查研究，积极提出修改完善法规草案的意见建议。

　　(七)开展立法后评估

　　我区人大会高度重视立法后评估工作。2013年将《西藏自治区道路交通安全条例》列入首次立法后评估的对象。此次评估以条例设计的主要制度、规范的重点内容和文本质量评估为切入点，通过文献研究、问卷调查、实地调研、委托评估等方式，对条例的实施绩效进行了分析，对法规设计主要制度的科学性合理性进行评价，认真研究立法和执法层面存在的问题，形成了评估报告。评估报告经会会议审议后印发有关部门。这次评估为进一步修改完善该条例、加强改进执法工作发挥了积极作用;也为我区建立立法后评估工作长效机制、推进评估工作制度化进行了有益探索。

　　地方人大立法发挥立法主导作用的原则

　　(一)坚持党的领导

　　中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。立法工作是中国特色社会主义事业的重要组成部分。坚持党的领导是做好立法工作的基本前提和根本保证。我们在立法工作中坚决贯彻党的基本理论、基本路线、基本纲领以及中央对西藏的特殊政策，使党的主张通过法定程序固定下来，保证中央和区党委的重大决策部署在我区更好地贯彻落实。在立法工作中事关政治方向、政治原则的重大问题，及时向区党委报告;遇到重大立法决策事项及时向区党委请示;立法规划、立法计划报请区党委批准;重要法规的制定或者修改及情况时向区党委报告。在立法效果上，确保立法工作有利于加强和改善党的领导。

　　(二)坚持和完善人大制度

　　发挥人大在立法中的主导作用，是与人大作为国家权力机关的地位和作用相适应的。立法工作必须体现和维护人民代表大会制度的根本政治制度要求。完善和发展人民代表大会制度，必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，使每一项立法体现和尊重人民的主体地位，保证人民当家做主。必须从国情和实际出发，坚定不移地走中国特色社会主义发展道路，有利于发挥社会主义制度的优越性，有利于调动广大人民群众的积极性，有利于国家统一、民族团结和社会稳定，有利于促进经济发展和社会全面进步。人大及其会作为国家权力机关，是国家整个政权体系的基础，人大的本职工作和根本任务是民主和法制建设，是政治文明建设。党和国家的中心工作是经济建设，人大是通过民主法制建设来为经济建设服务的。人大工作处于依法治国的第一线，是在党的领导下，以中国特色社会主义理论体系为指导，以民主法制建设为根本任务，按照宪法和法律赋予的职责，认真行使立法权、决定权、任免权、监督权等各项职权，为保护好、发展好、实现好人民的权利服务，为国家改革、发展、稳定的大局服务。

　　(三)围绕中心工作体现地方特色

　　实践是立法的基础，立法是实践经验的总结和提升。这要求我们在立法工作中，牢牢立足我国国情和自治区区情，坚持一切从实际出发，积极应对立法工作中面临的新形势、新问题、新任务，深入分析立法需求，突出地区和民族特色。在维护国家法制统一的前提下，我们始终把西藏的经济社会发展和长治久安的生动实践作为立法的基础，深入实际开展调查研究，准确把握客观规律和客观事实，做好地方立法工作，使之与我区经济社会发展阶段相适应，切实解决现实问题，使制定的法规能够立得住、行得通、真管用。

　　(四)推进科学立法、民主立法

　　党的报告提出，要推进科学立法，拓展人民有序参与立法途径。推进科学立法、民主立法是一项涉及立法理念、立法制度和立法技术规范的系统工程，也是精细化立法的客观要求。科学立法的核心，在于立法要尊重和体现客观规律;民主立法的核心，在于立法要为了人民，依靠人民，走群众路线。在立法工作中，我们认真探索切实可行的途径和方法，进一步发挥人大代表作用，扩大公民有序参与。一是公开立法草案，广泛征求社会各界的意见。二是发挥人大代表的主体作用，积极拓展人大代表参与立法工作的渠道和途径。三通过召开立法听证会等形式，直接听取公众意见。四是回应各方关切，处理好当前利益、现实利益和长远利益的关系，处理好全局和局部、立法和执法、稳定性和前瞻性的关系，集中力量解决主要矛盾。