地方国家机关有无军事立法权问题

　　当前，不少省、市乃至县级的人大或政府制定了一些有关国防教育、兵员征集、军事设施保护、军人优先和安置等方面的“条例”、“规定”、“办法”，均被传播媒介称为“国防法规”，有的理论文章则用了“地方性的军事法规”的概念。这类说法和做法等于承认地方国家机关普遍享有制定军事法规的权限。对此，我认为，除法有明文规定的个别情况之外，地方国家机关通常没有军事立法权。

　　根据宪法，全国人大及其常委会行使国家立法权，相应拥有军事立法的最高权限;国务院负有“制定行政法规”、“领导和管理国防建设事业”的职权，当然有权以宪法和法律为依据制定有关军事法规;国家中央军委“领导全国武装力量”，这种领导权显然也包括制定有关军事法规的权限;地方各级人大可以“依照法律规定和权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共建设的计划。”其中并无规定涉及军事国防事项的权限;地方各级政府可以“依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”其中列举的权限事项也无直接的军事国防内容。

　　由此可见，我国宪法确认的军事国防领导体制将制定军事法律和军事法规的权限集中于中央国家机关，而地方国家机关一般无此军事立法权限。武装力量及军队是独立于民间系统的特殊集团，虽分驻于全国各地，但其高度集中统一的特点决定它不属于任何地方，军事国防对内是一个跨行政区域的全国范围的巨大系统工程，对外显示国家不可分割的领土和主权，故有关事务只能由国家统一决策、指挥和负责管理。现代各国也莫不如此。这正是军事立法权集于中央之手的基本原因。

　　有人认为，兼有武装力量和公安力量双重性的武警部队服从军地双重领导，地方国家机关对当地武警部队发生领导关系，有权对其调用，以军事手段维护当地社会治安，这意味着地方国家机关享有相应的军事立法权。笔者不同意这种观点。第一，各地武警部队虽要受当地国家机关领导，但仍然是一个统一的整体，设于首都的武警总部正是这种统一性的组织体现。武警总部可制定统一的军事规章，例如《中国人民武装警察部队行政管理条例》，而并非由各地国家机关分别为当地武警部队立法。第二，武警部队服从双重领导主要体现在：武警总部作为武警部队统一的最高机关，要接受中央军委和公安部的领导。与各地武警部队接受当地国家机关领导相比，这种领导是根本性的-一立法上体现为中央军委和公安部有权就武警部队的构成和活动制定军事法规范。第三，地方国家机关对当地武警部队的领导是有限的“调用”，这种调用必须完全按照而不能超出中央军委和公安部为武警部队统一制定的军事法规范，不能以任何形式另立章程，故这种“调用权”不包括军事立法权。

　　宪法中也有例外规定：“民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地的实践需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。”该权限自然包括制定有关这种公安部队构成和活动的规范。这类规范可属“地方性的军事法规”，但不能称为“国防法规”，因其军事内容限于“治安”。宪法的例外规定主要考虑到我国统一的多民族的结构形式，赋予民族自治地方制定军事法规的一定权限，有利于维护当地社会治安，保障少数民族地区的稳定和发展。但此种军事立法权有严格限制：一是当地治安确实需要，并非任何民族自治区域都有必要;二是民族自治机关制定有关军事法规范时不得违反国家军事法律制度，只能在国家军事法律制度之内尽量体现少数民族特点;三是须经中央批准认可，符合法定程序。可见，宪法中的例外恰好说明地方国家机关通常没有军事立法权。

　　应当指出，民族自治地方的上述军事立法权之根据不仅仅在于宪法允许其制定军事内容的规范性文件，而且还在于宪法确认此类规范性文件具有法规性质：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会备案。”这就表明，只有民族自治地方的人大才有上述军事立法权，而民族自治地方政府则尤此权限。同样道理，其他地方国家机关经有关军事法授权可以制定军事国防内容的规范，还不等于这种规范就是军事法规。