在宪政理念指导下完善我国的民族区域自治制度

　　云南大学法学院教授　杨临宏

　　众所周知，宪法是制定其他一切国家法律的根本性依据，《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《自治法》)是基于宪法关于民族区域自治制度的规定而制定的。1982年宪法全面地突出规定了我国的民族问题，在宪法138条正文中就有28条全部或部分地规定民族问题，这些规定为民族区域自治制度提供了必要的根本法依据和基础。

　　《自治法》作为援引《宪法》序言和条文最多的基本法，国家对《宪法》的理念和基本制度的调整，必然会影响到《自治法》的相关理念和具体规定的变动。针对1988年、1993年和1999年的前三个《宪法修正案》，《自治法》已于2001年2月28日作了相应的修改。而今年的第四次修宪虽然没有直接对民族区域自治问题进行修改，但其使宪法内容更加完善，更加符合时代精神，尤其树立了新的理念并在这些新理念的指导下确立了新的制度，这些都将对《自治法》的相关规定起到重大的影响。

　　一、明确“三个代表”入宪对《自治法》理念上的指导意义。第四次修宪将“三个代表”入宪，一方面是通过把党的政治主张法制化，使执政党更好地履行对人民的承诺，同时也为人民监督执政党提供了宪法依据。

　　民族区域自治地方相对于其他地方而言还比较贫穷、落后，更加需要“三个代表”重要思想来指导。为确保“三个代表”作为宪法指导思想的最高法律效力，应把其精神实质和基本要求贯彻于具体的法律制度中。《自治法》作为实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，理应对“三个代表”的内容加以规定，并以它指导自治机关的行为。以“三个代表”重要思想为指导，民族自治地方的自治机关尤其应致力于保障和促进本地方生产力的发展，逐步改善民族自治地方经济落后的状态;以“三个代表”重要思想为指导，自治机关应发扬和反映民族文化的优良传统;以“三个代表”重要思想为指导，自治机关要反映自治地方人民的根本利益，自治机关应采取各种措施保障少数民族地区公民的权利和利益，自治权以自治地方公民的权益为依归，同时自治地方政府的权力应接受人民的监督，使“三个代表”成为民族自治地方自治机关活动的最高准则。为与此相适应，我们建议在《自治法》序言的第5自然段中加入“三个代表”的内容，确立其在该法中的指导地位，为各族人民在新时期团结奋斗提供共同的思想基础，同时也使《自治法》的指导思想再次实现与时俱进。

　　二、“三个文明”协调发展的规定有利于民族区域自治制度的发展。宪法修正案规定“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”，从而把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。“三个文明”入宪，为国家的发展提供了宪法上的保障。没有“三个文明”的协调发展，便不可能有国家的“富强、民主、文明”。因此，只有推动物质文明的发展，国家才能繁荣和富强;只有推动政治文明的发展，才能建立真正民主的国家;只有推动精神文明的发展，才能使人们的思想道德素质和科学文化素质得以提高。

　　民族自治地方由于历史、自然和社会多方面的原因，造成民族地区经济落后、生产力水平低下，其发展水平与沿海和内地发达地区比较差距很大，而且这种差距有拉大的趋势。因此，民族地区要建设小康社会和实现发展，必须“三个文明”协调发展。按照“三个文明”协调发展的要求，《自治法》还应增加政治文明的内容。

　　同时，“三个文明”协调发展入宪，对民族自治地方的自治机关具体实现这一目标提出了更高的要求。因此，自治地方应以此为指导，充分利用自治条例和单行条例的制定权，不应只是照搬上位法的有关规定，而应当根据民族自治地方的特点进行制度创新，填补法律空白，完善相关制度，推进政治文明建设。

　　“三个文明”写入《自治法》，对于调整我国社会主义初级阶段的民族自治地方的政治关系、经济关系、社会关系，规范自治权和保障各少数民族公民的合法权益都发挥了重要的作用。我们建议《自治法》序言的第5自然段也应明确“三个文明”协调发展的内容。可以表述为：“民族自治地方的自治机关从实际情况出发，加强制度建设，完善政治制度，推进民族自治地方的政治文明建设。”

　　三、保障人权的宪法理念及制度有利于《自治法》相关制度的完善。第四次修宪的一大特点是贯穿了以人为本的新理念。在以人为本理念的指导下，宪法修正案对现行宪法的许多方面进行了修改。一是完善对私有财产保护的规定。明确规定了公民的合法的私有财产不受侵犯，保护范围包括个人的生活资料和生产资料，并用“财产权”代替“所有权”，突破了仅仅对公民的所有权加以保护的限制。同时，完善了对私有财产的征收、征用制度，有利于正确处理保护私有财产和公共利益之间的关系。二是完善了对土地的征收、征用制度。宪法修正案规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。三是规定了国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。四是明确规定了国家尊重和保障人权。这些修改体现了对个体人的基本权利的保护，都体现了以人为本的理念，通过宪法的明确规定，赋予公民的这些权利至高无上的法律地位，这对于我国的公民权利尤其对民族自治地方的公民权利的保护具有积极的意义。[page]

　　少数民族的人权是我国人权的重要组成部分，为了使少数民族的人权由应有权利转变为实有权利，以法律的形式确认和保障少数民族的人权是实现少数民族人权最重要的途径。而我国的《自治法》就是规定少数民族人权的重要的法律形式，首先，它坚持民族平等、民族团结和各民族共同繁荣的原则。其次，民族区域自治法将少数民族的人权转变为自治机关的自治权，用国家强制力保证其实现。

　　但是，民族区域自治法对少数民族的人权保障还存在一些缺陷，其内容不全面而且缺乏具体的规定。因此，应当以宪法的修改为契机，将宪法修正案以人为本的精髓贯彻于民族区域自治法中，并予以具体化。一是《自治法》作为规定民族关系和民族自治地方的专门法律，应当对自治机关保障少数民族的人权作出规定，这既是宪法修正案条款的具体化，又是保障少数民族公民权利的必须。虽然《自治法》第52条规定了民族自治地方的自治机关保障本地方内各民族公民都享有宪法规定的公民权利，但少数民族的人权有其民族性的特点，因而应当加以明确。可以在第52条中增加一款：“民族自治地方的自治机关尊重和保障本地方各民族公民的人权。”二是明确规定有关民族自治地方的社会保障制度。如前所述，民族自治地方的人民生活比较贫困，有的甚至难以维持基本的生活需求。而社会保障就是国家对社会成员在年老、疾病、伤残、失业、遭受灾害、生活困难等时给予物质帮助的制度。所以，应在《自治法》中规定这一制度。可以在第6条第2款中规定：“建立健全同民族自治地方经济发展水平相适应的社会保障制度。”这对于实现社会公平、保持社会稳定具有重要意义。三是应当规定保护少数民族地区公民的合法的私有财产不受侵犯。由于自治机关有权自主地管理本地方的经济事务，享有很大的自治权，而且在资源有限的情况下，对少数民族地区公民合法的私有财产的保护具有重要意义。第四，从保护人权理念出发，《自治法》应当增加违法追究机制。民族区域自治法作为实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，本身有许多禁止性、义务性的规定，但它并没有关于违反这些规范所应承担的责任的规定。为了更好地保护少数民族公民的权利和制止违法现象的产生，应规定违法制裁制度。

　　来源： 云南省人大常委会办公厅