浅析民族区域自治地方政府公共服务职能

　　中国自古以来就是一个统一的多民族国家，对民族地区的行政管理历来是中国行政管理的一项重要内容。中国共产党将马克思主义民族理论与我国民族的具体实际相结合，形成了中国特色的民族问题理论。在这一理论的指导下，我国以各少数民族聚居区为基础，建立不同层次的民族区域自治地方，实行民族区域自治制度。民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，民族区域自治是与中国的国家利益和各民族人民的根本利益相一致的。实行民族区域自治，保障了少数民族在政治上的平等地位和平等权利，极大地满足了各少数民族积极参与国家政治生活的愿望。实行民族区域自治，既保障了少数民族当家作主的自治权利，又维护了国家的统一;实行民族区域自治，有利于把国家的方针、政策和少数民族地区的具体实际结合起来，有利于把国家的发展和少数民族的发展结合起来，发挥各方面的优势，其在解决民族问题、促进各民族共同繁荣、推动全国现代化的进程中发挥了非常重要的作用。对地方政府行政管理职能改革的要求越来越迫切，而民族区域自治地方因其行政环境及行政管理活动的特殊性，随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立和政治体制改革的不断深入，使得民族区域自治地方政府职能的转变尤其是在公共服务职能领域更为突出。本文拟从民族区域自治地方行政管理的特殊性入手，浅析民族区域自治地方政府公共服务职能的特殊性。

　　一、民族区域自治地方行政管理的特殊性

　　我国在统一的多民族国家内实行民族区域自治制度，是在充分考虑维护国家的统一和民族地方行政环境特殊性的情况下所实施的特殊的行政管理体制。

　　1、民族区域自治地方行政环境的特殊性

　　按照里格斯的行政生态理论，我国民族区域自治地方的行政环境大体上属于棱柱型，其具有明显的特殊性：

　　特殊的自然环境。我国少数民族聚居区多数位于边疆地区，生态环境恶劣，土地贫瘠，且地域辽阔，人口稀少，交通不便，信息不畅。这就在客观上加重了民族区域自治地方行政管理的难度，提高了行政成本。

　　相对落后的经济环境。由于历史的原因，我国少数民族地区的社会生产力水平长期滞后，虽然在建国以来特别是改革开放之后，党和国家加大了对少数民族地区发展经济的投入力度，使得这些地区的经济发展有了一个长足的进步。但由于基础差、底子薄等多方面原因，使民族地区的总体发展水平与内地尤其是沿海地区之间始终存在着较大差距。民族区域自治地方经济相对落后，是影响民族区域自治地方行政管理的重要因素。[page]

　　相对落后的文化环境。由于民族地区经济发展的相对落后，再加上少数民族地区教育基础的薄弱，使得民族地区的文化更是落后于较发达地区，这些地区普遍存在着社会发展程度低、人口素质低、生产条件差、科技和文化知识不够普及以及思想观念落后等现象，这对于党和国家的政策在这些地区的贯彻落实是一个很大的障碍。虽然民族区域自治地方的广大干部群众有着发展本地区、本民族经济文化，改变落后状况的迫切愿望。但现实的差距既是发展的动力又可能产生阻力。这种相对落后的文化环境，是影响民族区域自治地方行政管理的又一个因素。

　　多种矛盾交错的社会环境。在长期的历史发展过程中，我国各民族形成了错居杂处的分布格局，不同的民族在经济形式、文化心理、宗教信仰等各方面都有着各自的特点，而这在民族交往融合过程中必然会产生碰撞，形成各种交织在一起的矛盾，这些矛盾解决的是否适当，将直接影响着民族区域自治地方行政管理活动的开展。

　　错综复杂的国际环境。我国各少数民族主要聚居在边疆地区，约有30多个少数民族跨界居住，虽然他们与境外的同一民族的统一政治生活已经不存在，但文化、经济、血缘、地缘等方面的联系仍然存在。而境外反动势力又恰恰利用这些因素开展分裂和颠覆活动，对此民族区域自治地方政府在行政管理活动中必须高度重视和警惕。

　　2、民族区域自治地方行政管理体制的特殊性

　　正是由于民族地区的特殊行政环境，我国在《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》中对民族区域自治地方的行政管理体制进行了特殊的规定。

　　民族区域自治地方政府的双重性。民族区域自治地方是在国家统一领导下的自治,各民族自治地方都是中国不可分离的一部分,各民族自治地方政府都是中央政府领导下的一级地方政权,都必须服从中央集中统一的领导。同时又是拥有自治权的民族区域自治地方政府，在行政管理的各个方面既有地方政府的一般性，又体现出不同于一般地方政府的民族区域自治地方的特殊性。

　　民族区域自治地方政府的自主性。民族区域自治地方政府相对于一般地方政府而言在行政管理活动中具有更大的自主性，也就是《宪法》和《民族区域自治法》所赋予的自治权。民族自治地方政府在行使地方国家机关职权的同时，依据宪法和民族区域自治法的规定，各少数民族有权管理本民族、本地区的内部事务，还可行使立法权，变通执行或者停止执行权，经济发展权，财政权，少数民族干部培养使用权，发展教育和民族文化权，语言文字使用和发展权，以及科技文化发展权等，确保自治权的实施。[page]

　　民族区域自治地方政府运行的协调性。民族区域自治地方行政管理活动的有效实施，亦取决于民族区域自治地方政府与中央政府和上级地方政府之间的协调;与党中央、全国人大和上级党委、人大的协调;与同级党委、人大和司法机关的协调;实行自治的主体民族和非自治民族之间的协调。通过这些方面的积极协调，为民族区域自治地方政府从实际出发有效实施自治权创造了有利条件。

　　3、民族区域自治地方政府职能配置的特殊性

　　民族区域自治制度和民族区域自治地方行政环境的特殊性，决定了民族区域自治地方政府与非民族区域自治地方政府在职能配置上存在着很大的不同。

　　双重性。民族区域自治地方政府的双重性决定了其行政管理职能的双重性，一方面它要来行使与一般地方政府相同的职能;另一方面还拥有《宪法》、《民族区域自治法》等赋予的特殊行政管理职能。

　　民族性。民族区域自治地方政府是对实行区域自治的民族内部事务的全面、有效的管理，这使得其职能具有显著的民族性。发展民族事业，是民族区域自治地方政府必须优先考虑的行政管理职能，也是我国民族区域自治制度在行政管理活动中得到正确贯彻落实的体现。

　　复杂性。民族区域自治地方政府在配置其职能时，即要与中央政府或上级政府在方针、政策上保持一致，又要充分考虑民族地方的特殊性，来实现自治权。这就使得民族区域自治地方政府的职能配置相对于一般地方政府更复杂。

　　二、民族区域自治地方政府公共服务职能的特殊性

　　通过以上对民族区域自治地方政府行政管理特殊性的阐述，我们看到民族区域自治地方政府与一般地方政府在行政管理上存在很大的差异，这些特殊性即有有利于民族区域自治地方行政管理活动开展的积极因素，也有制约和影响行政管理活动的复杂因素。这就给民族区域自治地方政府行政管理职能的行使带来了机遇和挑战。而在政府职能转变的过程中相对于其他职能公共服务方面更明显的体现了民族区域自治地方的特殊性。

　　政府的公共服务职能主要指的是政府为社会提供公共产品和公共服务，包括了社会公用事业、社会保障、生态环境保护等。而民族区域自治地方由于特殊的自然地理环境、经济环境、文化环境等因素，使得其在生态环境保护、公共医疗卫生、公共财政制度方面又具有独特的一面。

　　民族区域自治地方政府的生态环境保护职能。民族区域自治地方主要分布在生态环境脆弱的边疆、贫困地区，近些年，由于盲目追求经济效益而忽视了环境保护，造成了严重的水土流失和荒漠化、沙漠化现象，经济与生态环境协调发展的矛盾日益尖锐。这些不仅制约着民族地区潜在优势的发挥，阻碍当地经济的发展，而且对全国经济社会的发展也形成了严重的威胁。[page]

　　民族区域自治地方政府必须把生态建设放在突出位置，才能实现地区和全国的可持续发展。首先，民族区域自治地方政府必须认清生态环境建设是社会公益事业，而且是全国乃至全球的事业，必须放弃以牺牲环境为代价短期的经济发展行为，要从长远的角度来看待生态环境建设与经济发展的关系。其次，民族区域自治地方政府在中央和上级政府的帮助、协调下，确立并实施正确的政策，通过退耕还林、还草、禁牧等措施，加大生态环境建设的力度，同时，要对广大农牧民的生态建设给予必要的利益补偿，以调动民族地区生态建设的积极性。

　　最后，民族区域自治地方政府在发展地方工业时，要严格控制高污染、高能耗的企业建设，避免人为造成的环境破坏。

　　民族区域自治地方政府的公共医疗卫生职能。民族区域自治地方地广人稀，医疗条件落后，这对于疫病防治特别是突发公共卫生事件的处理难度非常大。这就要求民族区域自治地方政府在国家的帮助下，大力发展民族地区的公共医疗卫生事业，改变这些地区长期缺医少药的现状。同时，民族区域自治地方政府根据《民族区域自治法》的规定，自主地决定本地区的医疗卫生事业发展规划，发展现代医药和民族传统医药，加强地方病防治和妇幼卫生保健，改善卫生条件，增强对突发公共卫生事件的应对能力，使少数民族的健康水平得到提高。

　　民族区域自治地方政府的公共财政制度的完善。完善公共财政制度是民族区域自治地方政府实施公共服务的财务基础。由于民族地区经济发展相对落后自身的财政收入难以支撑地方社会发展的支出，因而国家一直都采取提高民族地区财政预备费的设置比例等优惠财政政策，帮助少数民族地区发展经济和提高人民生活水平。1994年，国家实施“分税制”财政管理体制改革，原有对少数民族地区的补助和专项拨款政策全都保持下来。国家和上级政府随着国民经济的发展和财政收入的增长，逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度，通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式，增加对民族自治地方的资金投入，用于加快民族自治地方经济发展和社会进步，逐步缩小与发达地区的差距。而民族区域自治地方政府在中央和上级政府的支持和帮助下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业，根据本地方的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划，推动自身的经济发展，提高地方的财政供给比例，逐步完善民族地区的公共财政制度，确保其公共服务职能的发挥。

　　民族区域自治地方政府职能转变的任务非常艰巨，其公共服务职能涉及的范围非常广，影响也非常大，需要研究解决的问题很多，这要求我们不断的探索，以期越来越完善。[page]