城市动迁的性质

　　从城市动迁来看，城市动拆迁是一个复合行为，首先要取得建设用地规划许可证和国有土地使用权批准文件，然后再取得房屋拆迁许可证，方可拆迁房屋，取得相关土地。从这一行为的过程即可看出，动拆迁的目的不是征收房屋，而是征用土地，只不过为了获得土地使用权需要拆除土地上的房屋及其他附着物。拆房只是手段，征地才是目的。就目前的动拆迁而言，其实包括性质不同的两个层面：一是为公共利益的需要征收土地使用权，即属于公用征收;二是为商业用途而取得私人土地使用权，其实这应是民事交易过程。

　　很显然，这两种行为的拆迁性质完全不同，第一种公用征收拆迁，作为私人必须服从公共利益，然而将私人的不动产收作公用的公权力行为给私人造成了特别牺牲，政府当然应予以补偿。第二种商业用途拆迁，从本质上讲为私人目的而移转土地使用权仍然是一种民事行为。虽然国家对土地享有所有权，然而现使用权人已通过某种对价获得了使用权，土地所有权人有义务尊重使用权人的权利。当取得土地的目的是为了纯粹的商业目的时，使用权出让的决定权应属于现使用权人，而非行政机关。

　　对于何者是公共利益?对城市拆迁来说如何划分公共用途和私人用途?旧区改造算不算公共利益?在相当一部分情况下，很难对此进行界定。即使在西方国家，公共用途和私人用途也经常被混淆在一起。例如，政府征用的土地是用于的公共住宅计划、社区重新开发等，这必然伴随着实质上的私人利益、商业开发与商业投资，但通常仍被视为公共用途。但不管如何，其土地征用的用途还是限于慈善事业、教育、科学用地等公益事业。所以，必须对公权力取得土地的用途进行严格限定，政府不得为纯粹商业目的动用公权力取得土地。

　　旧区改造是不是为了公共利益?这要作一个具体的分析。对于危棚简屋的改造应属于公共利益的范畴，这里有几点理由：

　　第一，居住在危棚简屋中人存在着人身安全的危险，在现代社会意识而言，保障人身安全属于公共利益，无论是一个人，还是一群人

　　;第二，保障人身安全是现代政府的重要职能之一，政府应该采取合适的办法来保障人身安全;

　　第三，解决居住在危棚简屋中人的安全问题，最根本最彻底最有效办法是旧区改造进行拆迁，综合平衡再找不比这更好的办法;

　　第四，实现居者有其屋，尽可能改善居民的生活条件，是现代政府的社会职能，这一目的也可以列为公共利益;

　　第五，实行旧区改造在结果能够实现以上公共目的，亦即居民解决居住危险和居住困难问题;

　　第六，被动迁居民利益损害(包括直接利益和间接利益以及可期待利益等)不应超过政府所要实现的公共利益，具体到旧区改造则至少是不超过其通过旧区改造获得的利益。

　　同时，我们还可用民主程序来防止公权力滥用公共利益原则，比如房屋拆迁是地方性的问题，可以通过健全的公众参与机制，把权力交给地方的人民，如果人民认为自己所在社区应该进行旧区改造那么就改造，如果反对就不改造。实际上，我们已在某种程度上采用这种民主机制，如石门二路街道福田村，由于居民写信反对拆迁则在55号地块动迁时予以保留(当然，写信还不是真正的民主程序，但至少是民意的反映)。在旧区改造时引进商业操作，那只是手段问题，不能改变公共利益的性质。

　　但如果旧区改造的目的或者结果是为了商品房开发或其他商业用途(即私利)，则不属于公共利益，不能采用公用征收的拆迁方式，只能采取市场经济的办法，按照民事交易的方式去操作。

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