房屋征收和补偿条例，应明确土地使用权的补偿

从公平的角度来说，“房”和“地”是一体的，但征收的本质是“征地”。“房”总是在贬值，“地”却相反，每年都在升值。因此，房屋征收如果撇开“地”而仅对“房”进行评估，那么这样的评估结论是不完整的，补偿结论也往往很难被接受

日前，备受公众期待的《国有土地上房屋征收和补偿条例（征求意见稿）》公开征求意见，征求意见稿涉及土地使用权补偿的条款主要有两个，即第12条第2款规定：征收房屋的，应当依法收回国有土地使用权；第20条第1款规定：货币补偿的金额，根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。

由此来看，“征收条例”对于土地使用权的补偿问题仍持“回避”态度，在解决这个棘手问题上没有任何突破。

其实，《土地管理法》早有规定：为公共利益需要使用土地、实施城市规划进行旧城区改建……可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。尽管有明确法律依据，但现行《城市房屋拆迁管理条例》没有对土地使用权补偿予以明确，只是在第24条给出了“模凌两可”的规定：货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格来确定。这里的“区位”补偿到底与土地使用权补偿之间是什么关系，一直公说公有理，婆说婆有理。现在，征收条例仍然沿袭旧规定，毫无改进，实乃一大遗憾。

笔者以为，《土地管理法》关于土地使用权补偿的规定缺乏操作性，导致土地使用权补偿不能以“看得见的”方式落地。现行拆迁条例中的“区位”补偿虽不能在法律上等同于土地使用权补偿，但似乎在理解上又不能说与土地使用权补偿一点关系都没有。在某种程度上，“区位”似乎包含了土地使用权的某些因子。比如根据《北京市房屋拆迁评估规则（暂行）》，“区位”补偿价就由基准地价和基准房价构成。

但从长远来看，这种“不明不白”的补偿模式无疑于一笔“糊涂账”，应尽快明确将土地使用权补偿列为单独项目进行评估和补偿。

其一，从公平的角度来说，“房”和“地”是一体的，但征收的本质是“征地”，如果被征收人在“看得见的”补偿款中，只获得“房”的估价补偿款，便连“房”带“地”一同失去，这样的评估补偿，即使实质上公平，但由于正义没有以看得见的方式实现，会使被征收人产生“相对剥夺感”。

其二，从权利保护上看，即使“区位”补偿可以理解为隐含了部分土地使用权的补偿，但这种补偿“不明不白”，而且没有区分土地使用权的“来源”，实质上也抹杀了不同来源土地使用权对土地使用权人权益的影响。因此，可以说，土地使用权人在法律上的土地补偿权，目前特别需要让这项权利落地生根的支架，新修订的征收条例理当担此重任。

其三，从生活经验和情理上来说，谁都明白，“房”的价值是无法与“地”相提并论的，尤其在大中城市，“房”总是在贬值，“地”却相反，每年都在升值。因此，在房屋征收评估中，如果撇开“地”而仅对“房”进行评估，那么这样的评估结论是不完整的，难以反映房屋的完整市场价值，如此得出的补偿结论也往往很难被接受。

土地使用权是影响被征收房屋补偿的核心因素，如果不对此价值加以凸现，并单独列出评估补偿，不仅不利于被征收人合法权益的保障，而且违背了征收法律关系的规范化和法治化趋势，也无助于各地普遍存在的“拆迁之痛”、“拆迁之祸”的有效解决，导致制定征收条例的初衷落空。

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