摘要：由权力滋生腐败可以得出推论，先有权力而后才有权力的腐败。腐败的本质是运用公共权力来谋取私利，而公共权力的赋予和运行是通过制度来实现的。因此，要想使权力始终成为公共利益服务的工具，就应该通过制度来规范权力，通过完善制度，让品行不端者无法拥有权力，也让有权者不能滥用权力，以期达到预防和控制腐败的最终目标。
关键词：反腐败；制度；制度建设
目前，在反腐败力度不断加大的同时，腐败现象却呈现愈演愈烈的势头。究其原因，许多人会归咎于市场经济的负面影响、社会转型时期的矛盾或人性的弱点等。但是，我们只要从政治学的基本理论和世界各国反腐败斗争的实践中便会发现，腐败的广度、深度和持续时间的长短取决于它所处制度环境的好坏。[1]2005年1月中央制定并下发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《纲要》），《纲要》中也明确指出，制度不健全仍然是腐败现象滋生蔓延的重要原因之一，同时提出要通过制度改革和创新达到从源头上防治腐败。但是，需要特别强调的是：我国的根本政治制度，即中国共产党的领导和人民代表大会制度，是中国人民经过一个世纪的浴血奋战和艰难探索所作出的历史抉择，也是根植于中国国情的历史选择。我国根本的政治制度不仅不是产生腐败的源头，而且是从根本上治理腐败问题的制度保障。[2]只是在根本政治制度之下，我们的某些具体制度还存在不合理甚至缺陷的地方，为此，本文只想从完善具体制度方面作一些探讨，期望能对我国的反腐斗争作出些许贡献。
一、制度与制度建设
关于制度这一概念在不同的学科范围都会有不同的解释。根据《辞海》解释，“制度是指成员共同遵守的，按一定程序方式运行的规程或行动准准则。”除此之外还有几种关于制度的概念很值得我们借鉴：1.“制度是指规制行为个体相互关系的一系列规则。”[3] 2.“制度是制约人们行为、调节人与人之间利益矛盾的一些社会承认的规则，根据这些规则的存在形式可以分为正式的制度与非正式制度。”[4] 3.“制度是关于博弈重复进行的共有信念的自我维系系统。”[5] 4.“制度是所有信仰和所有由集合体建立起来的行为方式。”[6]
以上概念均有其合理性，它们共同揭示了制度的某些特点，首先，制度是一种规则；其次，制度具有制约人们行为的作用。但除此之外，我们认为制度还应具有稳定性和普遍性，即制度必须具有一定的持续性，不可以朝令夕改；制度不具有针对性，它对其成员具用普遍的适用效力。综上所述我们认为，所谓制度是一定组织制定并明确公布的，在较长时间内要求其成员共同遵守的行为规则。
制度建设，是指通过建立健全各项制度和严格执行制度使某一组织的工作和活动逐步实现规范化、科学化、制度化。反腐败制度建设应该具有以下特性：1.科学性，指反腐败制度建设必须以现实存在以及将来可能发生的腐败现象为依据，符合法治的原则和精神，具有现实合理性和实际的可操作性。脱离具体实际的制度不具有可行性，也不能起到预防和控制腐败的应有效果。2.系统性，反腐败制度建设不仅仅是空洞的条文制定，作为制度内涵的各种具体行为规范或行动准则必须是相互配套、相互制约且能形成一个有机系统，因为一个单一而没有其它制度予以配合的制度很难在实践中得到有效执行； 3.发展性，虽然制度在一定时期要具有稳定性，但这种稳定性的要求是相对的，因为反腐败的制度建设不可能一劳永逸，旧的腐败形式消失，新的腐败形式又会出现，如果制度建设不能随情况的变化而得到及时修补，就可能为破坏制度的人提供机会。所以反腐败制度建设是一个不断发展、不断创新的过程。
腐败的实质是滥用权力、以权谋私，是人的贪欲和权力相结合的产物。[7]贪欲是不可能消灭的，因为它是人从动物进化而来时所保留动物自然本能（主要表现为人的生理构造、食欲、性欲、自我保存等机能）的表现。由此可见，只要有权力的存在就会有腐败产生的可能性，权力是腐败的手段和载体。因此，要从根本上阻止权力滥用、以权谋私，除了通过加强道德教化以达到减少人的贪欲外，必须在权力之外，构建一套完善的制度体系，用制度来规范权力的运行，用制度约束干部的行为，做到权力运行到哪里制度就建设到哪里。
二、制度建设在反腐败中的地位与作用
关于制度建设的重要地位，邓小平曾经做过精辟的论述，他指出：“我们过去发生的错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”。[8](p.333)制度之所以在反腐败斗争中具有重要地位，就是因为它本身所具有的根本性、全局性、稳定性和长期性的特性。制度的根本性，是指制度在反腐败中不会因不同领导人的知识结构、思想认识的不同而不同，不会因他们的看法的改变而有所改变。这种根本性是相对于用一种权力制约另一种权力或用权利制约权力的随意性而言的，因为任何权力和权利的行使都与一定的主体相联系，必然将或多或少的受到特定主体的个人意志的影响。制度的全局性，是指制度的制定和实施不是针对某一具体的人或事，它具有普遍的约束力，任何单位、组织、个人都必须遵守。制度的稳定性，是指制度一经制定不得随意更改，就像制度非经合法程序不能随意制定一样，制度非经合法程序不可随意变更。制度的长期性，是指它不是暂时的，而至少有一定的存在期间的，制度的长期性与制度的稳定性紧密相关，长期稳定的反腐败制度可以使人们坚定地、持续不断地同腐败行为作斗争。
党和国家的制度，是党和国家通过严格程序制定和认可的党政机关、党员干部、和全体人民的行为规则，它同法一样也体现着党和国家的意志。在反腐败斗争中具有以下重要作用：第一，规范指引作用。制度作为某一社会或组织规范，是以明确、规范、条理的文字表现出来，昭示于众，明确地告诉其成员何者可为，何者应为，何者禁为，并且告诉其行为将产生的预期后果，从而指引他们去选择自己的行为内容及其方式。同时，权力之外的制度建设能规范权力的运作方式，使掌权者“不能贪”。第二，教育作用。与一般的思想教育一样，制度也有教育的作用，不过这种教育由于同强制力相连而具有特殊性，它是通过本身的存在以及运作来影响其成员，教育他们改掉恶习，正当行为的作用。主要表现在两个方面：其一，静态的教育作用，即通过制度本身的存在对成员的教育作用；其二，动态的教育作用，即通过制度的实施过程对成员的影响作用。第三，预防警戒作用，制度为人们提供了违纪与否的标准或尺度，使人们有可能对自己已经实施或打算实施的行为作出客观的评价。同样，反腐败的制度可以为公职人员提供一个廉洁自律的标准，使那些意欲违纪违法者中的多数人知道它就是“雷池”，受到警戒而不敢逾越。
三、反腐败制度建设的内容
制度建设的内容很广泛，但我们认为与腐败现象紧密相关的主要有四个方面，即：人事制度、工作制度、财金制度以及监督制度。以上每个方面建设的好可以起到有效的阻止腐败现象的发生，反之，将为腐败的滋生和蔓延提供了可乘之机。
（一）人事制度
人事制度是指国家机关团体内部工作人员的录用、培养、调配和奖惩等工作事宜的行为规范体系，其核心是人,是关于特定的社会群体的管理制度。人事制度也就是关于如何选人、用人的管理制度。[9]
孟德斯鸠曾下过结论：一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。但我们认为不同道德素质的人滥用权力的可能性也会有所不同。因此，如何选好用权者对于预防腐败极为重要。目前，我国在选拔任用干部上漏洞较多。尽管《中华人民共和国公务员法》已于2006年1月1日起开始施行，实践中选拔任用干部基本都是能上不能下并且不能真正把住用人关，“暗想操作”时有发生。按照党章的规定，党的各级干部由普通党员自下而上选举产生，但具体操作上却经常是先内定，再走民主过场。此外，我国长期以来在人事制度上缺乏灵活性，在人事调动上总是局限于行政部门与行政部门之间，事业单位与事业单位之间的小打小闹。一种僵化了的干部任职模式不仅严重阻碍了人们干事创业的积极性，还极易诱发腐败现象的发生。因为一旦职位固定，一般就意味着将在这个职位干上五年、十年甚至更长的时间，导致任了职的在任期内不能很好的珍惜自己的工作机会，没任职的从而丧失了积极性。因此，笔者以为，在人事制度上迫切需要解决的问题就是把干部的能上能下制度和自下而上的民选制度落到实处，同时结合民选制度探索出一种适合我国国情的人事轮换制度，彻底打破那种束缚人才干事创业的条条框框。
（二）工作制度
中共中央于2002年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》，施行党政领导干部任职回避制度。这不仅是一种加强党风廉政建设的重要手段，也是一项预防腐败的制度。实行党政领导干部任职回避制度可以有效防止少数领导干部从小圈子选人的不良现象，同时使他们在作决策时尽可能地减少亲情或不利因素的困扰，从而减少腐败等不良现象的发生。但我国的工作制度方面仍然存在一个一直没能解决的弊端，那就是民主集中制执行的不全面，民主的机制到目前尚未很好地建立起来，这在客观上造成民主与集中的失衡，使党内集中变成了失去民主约束的高度集中，致使民主选举制、民主监督制、民主决策制难以贯彻执行。[10]因此，在工作制度上我们必须改变以往的只讲集中不讲民主的高度集权主义，注重民众的参与权、表决权，以此来阻止“权钱交易”下的腐败现象发生。
（三）财金制度
财金制度是指国家财政资金的收支制度，它包括两个方面内容，即:财政收取和财政支出。每一方面存在漏洞都极易诱发腐败。近几年来在海关、国税部门出现的腐败案件可以说是屡见不鲜，有人总喜欢把其归咎于是这些人素质低下，经不起金钱的诱惑或是人性的弱点。但是，财金管理制度的不完善也是此类腐败犯罪发生的一个重要原因。我国当前财金制度上存在的问题主要是：上缴的收费和罚没收入和执法单位的支出安排仍存在挂钩现象；一些单位自收自缴，没有实行收缴分离。为此，本文认为有必要建立国库集中收付的资金使用方式，政府的财政收入均直接缴入国库单一账户，取消行政事业单位的收费过渡账户，财政支出均由国库直接支付或由授权的代理银行支付。
（四）监督制度
对权力实行有效的监督，是防止权力异化的一项重要措施。加强监督的途径很多，但概括起来只有两条：一是内部监督；二是外部监督。我国设置的监督机构很多，如人大的监督、政协的监督、纪检部门的监督、检察机关的监督、监察部门的监督，但是由于监督体制没有理顺，因而在监督中很容易出现扯皮现象，甚至某些地方的监督机构形同虚设。例如：按照规定，同级纪委对同级党委具有监督职能，但现行体制却将纪检机关置于同级党委的领导之下工作，纪检干部的任免都是同级党委决定，由此决定了纪检机关实际上成了同级党委的“附属品”，很难将监督工作落到实处。此外，我国现行的监督体制是以自上而下的监督为主，忽略了自下而上的监督，从而造成了不少环节的空档。因为自上而下的监督是以上级监督机关人员的绝对清廉为前提，否则将是流于形式，甚至会造成上下勾结集体腐败，因此要保证自上而下监督取得实际效果，就必须要有自下而上的监督相配合。本文认为，我国应注重加强社会监督和舆论监督建设。
四、反腐败制度体系建设
每一项制度的成功与否，除了决策者是否能依照社会实际制定出科学、合理、健康的制度外，关键还在于是否能把这些良好的制度真正付诸实施，落到实处。同样，反腐败是否能够真正搞深、搞彻底，真正见到实效，需要每一项反腐制度的贯彻和落实。
（一）完善审批制度
层层审批制度，垫高了企业的经营成本，阻碍资源有效配置，并极易导致行政审批腐败。因为，从管理学角度讲，多一个环节就多一层腐败。为此，要积极推进行政审批制度改革，构建适应社会主义市场经济发展要求的行政审批制度。首先，要减少审批项目，对政府不该管的做到坚决不管，充分发挥市场配置的基础作用；其次，严格规范保留下来的审批项目，对确有必要保留的审批事项，也要规范审批行为，改进审批办法，尽量减少审批中的自由裁量权，并建立严格的行政审批监督制约机制和责任追究制度。政府的主要职能应从原来的依靠行政审批实施管理转变为搞好公共服务，营造公平竞争的市场环境。通过营造公平的市场环境，促进市场有序进行。同时，在审批制度改革中应着重解决“暗箱操作”的现象，对于可以用市场机制替代行政审批的项目要进行市场化改革，如建立公开招标、拍卖等制度，以减少寻租和权钱交易的可能性。行政审批改革具有重要的廉政意义，通过改革取消很大一批行政审批权，与这些权力相伴的腐败机会就会消失，对现存行政审批规范意味着对权力本身的规范和制约，也会减少滥用权力的机会。[11]（p.131）
（二）完善财政资金管理制度
加快公共财政制度建设，建立起规范的公共财政运行体系，加强对财政资金的使用管理，实现对财政资金的使用监督。积极改革财政资金的收缴方式，对预算外资金，一律实行收支脱钩管理，规范政府收支行为，真正落实“收支两条线”管理的各项规定。1998年5月21日财政部、监察部和公、检、法、工商6部门联合召开落实“收支两条线”规定全国电视电话会，6月19日中办、国办转发了财政部监察部国家发展计划委员会及有关机关联合作出的《关于加强公安检察院法院和工商行政管理部门行政性收费和罚没收入收支两条线管理工作的规定》。但仅2000年1月至11月全国查处违反“收支两条线”规定案件1723件，受党纪政纪处分786人。[12](p.65)因此，只有彻底实行罚缴票款分离，完全委托银行代收，将预算外资金统一纳入财政管理才能全面落“实收支两条线”。
此外，要严禁单位私设“小金库”帐外帐、违规开设银行账户等行为。尽管有关权威文件明确规定了禁止单位设立“小金库”的制度，但是“小金库”自20世纪80年代出现以来一直没有销声匿迹，而是以不同的方式存在着。一个重要的原因就是国家机关、国有事业单位和人民团体并非经营性企业，它们的开支要靠国家的财政供给。“小金库”的存在可以弥补财政拨款的不足，解决本单位某些不得不开支但又得不到财政拨款的项目，同时又能为本单位职工谋取福利待遇。因此，要彻底取消“小金库”还需要完善国家财政拨款制度，取消我国在财政拨款上的需要层层报批，效率低下的现象。
（三）深化干部人事制度改革
2006年8月，中共中央办公厅印发《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》三个法规文件，进一步为干部人事制度改革提供了制度保证。但是，当前我们仍沿用了不少建国初期所形成的人事制度和干部制度。这种陈旧的制度与发生巨大变化的社会形势不相适应。因此，在干部的选任、晋升等方面往往不是靠公平竞争，而是靠关系、靠领导人的意志，致使一些素质低、能力差的人也进入政府机关或走上领导岗位。因而，必须改革现行的干部、人事制度。一是严格干部的选拔、任用标准和制度，保证干部有较高的素质，德才兼备，奉公守法，无私奉献，全心全意为人民服务。二是明确干部的罢免制度，对那些品行差、能力低、有腐败行为的国家干部要予以降级、罢免，构成犯罪的要依法惩处。三是改革领导干部的用人责任追究制。
在人事任免制度上，要扩大民主，提高群众的参与程度，强化对干部选拔任用过程中的监督，对未能得到民众表决通过的，不得被提拔和任用。真正扭转干部任用上完全由上级任命的现象。同时应改进对干部得考核、考察办法，实行廉政问题一票否决制，对有廉政问题的干部，不管政绩有多么突出也要坚决予以清除干部队伍。坚持“任人唯贤”得用人观，反对用人上得不正之风。通过体制创新，逐步铲除“跑官要官”“买官卖官”等不正之风。
改革用人责任追究制，在这里要区分“人”的含义。可以分为以下几类：一是所用之人刚被任用的时候就是不洁之人，对此领导要有失察之责。即对干部推荐、提拔、考核、纵容等环节的责任追究制度。通过对“是谁推荐的”、“是谁提拔的”、“是谁考核的”、“是谁纵容或者袒护的”等一系列问题的追回，对在干部任用和使用方面不负责任行为进行责任追究。二是所用之人在被任用的时候就是正派之人，只是在以后的过程中发生了变化，变得不再那么纯洁了，这不应该追究领导人的失察之责。否则，在第二种情况下还要追究领导人的责任的话就很可能造成领导人为了自己不被追究而会庇护自己的下面工作人员，造成官员集体腐败。
（四）建立公职人员财产申报制度
建立公职人员财产申报制度就是要求公职人员在任职期间必须如实申报自己财产状况和变化情况。建立公职人员财产申报制度是预防腐败犯罪的一项重要措施，它的核心是使公职人员在任职期间财产数额公开化，接受公众监督。具体要求为:公职人员须按法律规定，在一定时期内向政府有关部门报告自己、配偶及子女的财产状况，包括数量、来源、变动等内容，然后由主管机关予以审核并公布。任何隐瞒、谎报或转移财产的行为，或者不能说明自己财产的正当来源的，都将受到法律的严格惩治。我们可以通过广大信息渠道看出，所以的腐败都有一个共同的特点，那就是“见不得人”，他们最担心害怕的往往不是上级检查与调查而是公众舆论的监督。由于腐败是“黑暗中的交易”，以敛财为集中表现，所以，财产申报制度使黑暗变光明，这是一种对腐败的致命打击。
在财产申报方面,我国也迈开了重要的一步。党中央、国务院下发了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。要用法律的形式把它固定下来。但是，国家公职人员在此方面没有具体规定，而在很大程度上公职人员的犯罪数量要比处级以上领导干部多，因此，我国已经建立的财产申报制度还存在某些弊端，那就是适用范围较狭窄。[13](p.200)因此，我们认为这还不是真正意义上的财产申报制度，真正财产申报制度的建立还有赖于财产申报法的出台。在未来的财产申报法中，首先有必要明确规定公职人员财产申报的内容，同时还应解决在财产申报中拒绝申报或申报不实而得不到制裁的问题。
（五）健全举报制度
健全有效的举报制度对打击腐败来说是非常重要的一个环节。举报是打击腐败的第一个环节，通过举报使我们发现腐败行为然后再进行调查和惩处。从我们国家统计来看，举报腐败的信息超过90%是通过各级信访举报提供信息。因此也可以看出在我们国家要使举报制度有效也是非常重要的。但是，实名举报制度的要求往往打消了人们的积极性，使一些了解干部腐败行为而本想举报的人因怕受到打击报复而不敢举报。例如，辽宁省鞍山市国税局公务员李文娟因实名举报受到了被劳教一年的打击报复。如此严重的报复现象无疑反映了我国举报制度的弊端。
如果我们的政府不能解决保护举报的问题，让人们不敢署真名举报，为了有效的打击腐败行为，我们也应该鼓励和允许匿名举报。不可否认匿名举报有一定的问题，那就是会出现不负责任而“随意举报”但是关键在于受理举报的机关如何对待匿名举报所收集到的线索。是未经查实就使用匿名举报的线索还是既不去查实，也不愿使用国家干部，使被举报的干部背上不白之冤。这是受理机关不负责任的做法，而不是匿名举报本身的罪过。如果我们连匿名举报都禁止的话，我们怎么来发现和惩处腐败分子，这带给的社会的损失一定会更大。此外，我们认为还应健全举报的奖励制度，对于因举报提供线索而查出的腐败案件要视案件大小给予举报人一定的物质奖励，以激励人们举报的积极性。
（六）完善民主制度
过分集权是我国传统政治体制的弊端，近年来这一弊端并没有得到显著得改进。例如，党委领导制在很多地方实际上变成了常委会领导制，而常委会经常又变成了书记得办公会，决策得圈子越来越小，权力运行得圈子越来越封闭，滥用权力和错误决策风险越来越大。[14](p.233)集中领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，作为党委内部议事的基本制度，但在实际运作中“民主表决”却往往成了走过场的形式主义。不仅挫伤了成员参与决策的积极性，也为腐败现象的发生提供了条件。因为，权力的过分集中为“权钱交易”提供了可能。因此，为防止腐败现象的发生必须彻底扭转任何事情都由“一把手”说了算的权力过于集中而其他成员在民主表决中只作“陪衬”的现象。要注重普通成员的民主参与权、民主表决权，并使之形成一种制度固定下来，因为民主是制止腐败的基础性因素。
（七）建立公职人员信用公积金制度
一些经济发达国家推行高薪养廉制度，是利用本国雄厚的经济实力。但从我国的现实国情出发，我们还没有条件实行高薪养廉的政策。不过，新加坡国家实行的公积金制度值得我们借鉴。如他们在公积金制度中，把每人每月工资的18%加上单位给予的22%补贴即合法收入的40%作为公积金储存起来，职务越高，工龄越长，公积金就越优厚。所以，我们认为在薪俸总额能满足公职人员的合理生活需求的前提下，通过提取公积金于退休时一次性全额返还，无疑对腐败行为有较强的心理遏止作用。因为一旦发生贪污受贿等职务犯罪，在受到行政与刑事处罚的同时，公积金将被全部没收。
通过各种严格的制度建设和切实的执行，将激励和惩治机制引进反腐倡廉的制度体系中，把权、责、利有机地结合起来，并加强管理、监督及控制，制约滥用权力，惩治腐败犯罪，将权力运行纳入正常的制度建设轨道。毫无疑问，一个健全的良性的制度体系，以及相应措施的实践，必将在防范和惩治腐败犯罪的斗争中发挥核心作用，将腐败犯罪遏止在其源头。
