以实施集镇规划之名批次方式征收农民集体土地的法律分析邹

文/傅栋梁

当前，国内个别省份均出现了为实施集镇规划办理征地批复的情形，例如宁夏回族自治区人民政府在对银川市人民政府的《关于银川市兴庆区**乡集镇建设用地的批复》中行文：“你市《关于兴庆区**乡集镇建设项目用地的请示》（银政发〔2010〕171号）收悉。经研究，同意将兴庆区**乡**村集体耕地7.3333公顷转用、征收为国有建设用地后，作为兴庆区**乡集镇建设用地……”、安徽省涡阳县人民政府在《关于2007年第二批次集镇建设用地的公告》中称：“……2007年10月16日，我县2007年第二批次集镇建设用地经安徽省人民政府《关于涡阳县2007年第二批次集镇建设用地的批复》（皖政地[2007]242号）批准，用于集镇建设……我县2007年第二批次集镇建设用地只涉及我县“1525”项目，位于**乡**村境内，转用并征收农民集体农用地6.7429公顷（均为耕地），征收农民集体建设用地8.2950公顷，以上合计批准建设用地15.0379公顷，用于集镇建设……”。还有江西省国土资源厅关于芦溪县2016 年度第一批次集镇建设用地的批复等等，那么，相关省级人民政府是否有权批准征收集镇规划范围内的农用地呢？笔者认为，上述省级人民政府无权批准以分批次实施集镇建设用地为由征收农用地。

一 、集镇规划建设用地的概念

要想了解何为集镇规划和集镇规划建设用地，那么首要我们要先了解何为集镇：

《村庄和集镇规划建设管理条例》第3条规定：“本条例所称集镇，是指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇”。

《村庄和集镇规划建设管理条例》第13条规定：“集镇建设规划的主要内容包括：住宅、乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施、公益事业等各项建设的用地布局、用地规模，有关的技术经济指标，近期建设工程以及重点地段建设具体安排”。

《土地管理法》第22条规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”。

可见，集镇并非建制镇，集镇的建设规划也是主要针对农村住宅、乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施、公益事业等项目作出的建设规划。而这些项目需要使用的建设用地即集镇建设用地。

二、何为批次征收。

依据土地管理法的相关规定，政府实施土地征收，将集体土地征收为国有建设用地有两种方式，一是城市批次征收。二是单独选址项目征收。

所谓批次征收，是指为实施城市规划、土地利用年度计划、城市规划，市县人民政府分批次需要将集体土地征收为国有建设用地并组卷报有权批准机关批准征收的行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第20条 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。

所谓单独选址项目选址征收，仅指能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地、集体所有未利用地的，市、县人民政府按一定法律程序组卷报有权机关批准征收为国有建设用地的行为。

可见，批次征收适用于土地利用总体规划确定城市建设用地范围内。而单独选址项目征收属于城市建设用地规划外，属于后调规划，法定例外的征收方式。

三、集镇建设用地能否等同于城镇建设用地。

集镇建设用地能否等同于国有建设用地或者城镇建设用地？这个论点实际上从另外一角度来讲，也是对集镇建设用地性质的认识问题，即对集镇建设用地应该是国有建设用地还是集体建设用地的认定。如果是集镇建设用地可以作为国有建设用地，那么为了实施土地利用总体规划，在规划为集镇建设用地范围内的农用地便可以征收为国有建设用地，如果集镇建设用地不可作为城镇建设用地，那么省政府甚至国务院便不可以通过批准征收该集镇建设用地范围内的农用地，因为，土地征收再明白不过的法律效果就是征收为国有建设用地。

笔者认为：从法律框架上分析，集镇建设用地与村庄建设用地一样完全区别于城镇建设用地。集镇建设用地从所有权属性上来讲，不是国有建设用地，而是乡（村）集体建设用地：

第一，从法律概念上讲，在前个问题中不难看出，《土地管理法》第22条已经明确将城市总体规划和村庄、集镇规划分别列开，可以看出，由于集镇并非建制镇更非城市，那么集镇规划与城市规划是完全不同的两个规划，那么集镇建设用地自然不能等同于城市（国有）建设用地，因此，集镇建设用地从所有权属性上来讲，姓“集”不姓“国”。

第二，从法律规定的建设用地报批程序上讲，集镇建设规划中关于村民住宅、乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施、公益事业等项目占用农用地的，《土地管理法》第61、62条明确作出了规定，即应当依照《土地管理法》第44条的规定办理农用地转用审批手续，而不是依照第45条的规定办理征收审批手续。而这个结论更加在国务院颁布的《土地管理法实施条例》中得到了充分印证。《土地管理法实施条例》第20条明确规定：只有在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，地方市、县人民政府方可拟订征收土地方案报有权机关批准。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用转用方案、补偿耕地方案，报有权机关批准。可见，实施集镇规划，只能将集镇建设批次用地范围内的农用地转为集体建设用地，而地方政府在转为集体建设用地后再征收为国有缺乏法律依据。

以上为个人观点，如有高见欢迎赐教。