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更新时间：2012-01-07

最高人民法院

《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件

若干问题的规定》的理解与适用

最高人民法院　刘寿杰　余晓汉

（本规定原文参见《律师业务资料》二○一一年第八期）

最高人民法院《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》(法释〔2011〕14号，以下简称《规定》)于2011年1月10日由最高人民法院审判委员会第1509次会议通过。自2011年7月1日起施行。本文将对该司法解释制定的背景、目的及对相关条文的理解进行说明，以利于在司法实践中准确适用。

一、制定《规定》的背景及目的

随着经济的快速发展，能源需求不断增加，我国已成为仅次于美国的世界第二大石油消耗国，且石油进口数量将会呈现逐年上升的趋势，2010年中国进口石油达2.39亿吨，石油对外依存度已超过50％。目前，我国进口石油90％以上是通过海运方式完成的，船舶油污事故频发，海洋环境受到威胁，急需加大预防和司法保护的力度。据统计，1988年到1997年，在我国海域共发生船舶溢油事故1856起，平均每年186起，其中溢油50吨以上的事故74起，溢油量达3.7万吨；1998年到2008年，虽然海事管理机构采取了严格的防控措施，但我国沿海仍发生了718起船舶溢油事故，溢油总量达11749吨，平均每年发生事故71.8起，其中溢油50吨以上的事故34起，溢油量达10327吨。近10年来，全国海事法院受理船舶油污损害赔偿一审案件300余件。案件诉讼标的总金额约30亿元人民币，受案逐年增多，案件的审理在国际和国内均有较大的影响。虽然我国目前尚未发生灾难性船舶溢油事故，但从潜在的风险来看，发生大规模船舶油污事故的潜在可能性仍较大，因此，我们必须加紧完善建立相应的法律制度，加强船舶油污损害赔偿的司法应对机制。

我国先后于1980年1月30日加入《1969年国际油污损害民事责任公约》，于1999年1月5日加入《修正1969年国际油污损害民事责任公约的1992年议定书》 (经修订后的公约称为《1992年国际油污损害民事责任公约》，以下简称《油污公约》，于2000年1月5日对我国生效)，于2008年12月9日加入《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》(以下简称《燃油公约》，于2009年3月9日对我国生效)。我国目前存在相关国际条约与《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海洋环境保护法》)、《中华人民共和国海商法》 (以下简称《海商法》)、《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》(以下简称《海事诉讼特别程序法》)、《防治船舶污染海洋环境管理条例》等诸多国内法并存的局面，法律适用不规范、不统一的状况突显，同时还存在法律规定空白的情况，因此海事司法实践急需对诸多法律问题进行系统研究，解决船舶油污损害赔偿法律适用问题。

船舶油污损害赔偿法律制度不同于普通的民事侵权损害赔偿法律制度。船舶油污损害赔偿法律制度的构成包括三个层面：首先，船舶油污事故原则上由责任人承担，即泄漏油的船舶所有人承担油污损害赔偿责任；其次，实行船舶油污责任强制责任保险或者财务保证制度，由船舶所有人的油污责任保险人或者财务保证人替代承担油污损害赔偿责任；最后，按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污损害赔偿基金，由国家法律和行政法规强制规定接收海运持久性油类货物的货物所有人或者代理人按照接收油类的吨数和规定费率摊款，对因船舶造成的油污损害予以补偿。我国已于2010年3月建立了船舶油污责任强制保险制度；船舶油污损害赔偿基金制度正在国务院审核批准，由财政部、交通运输部监管船舶油污损害赔偿基金。考虑到我国目前船舶油污损害赔偿法律制度的现状，最高人民法院起草制定了《规定》，解决司法实践中存在的法律适用问题，统一裁判尺度。

二、对《规定》主要内容的说明

(一)关于《规定》的调整范围

关于《规定》适用的地域范围。《规定》第1条关于适用范围的规定和第31条关于"船舶"、"油类"、"船舶油污事故"的定义共同确定了《规定》的调整范围。具体而言，《规定》调整的地域范围为"中华人民共和国领域和管辖的其他海域"，其中"领域"包括领土、领空。在国际法上，领土包括陆地领土、内水和领海；"管辖的其他海域"包括毗连区、专属经济区、大陆架等。《油污公约》和《燃油公约》调整的区域是缔约国领土(包括领海)和专属经济区。相比之下，《规定》调整的地域范围要宽于公约，之所以如此规定，一是与我国有关环境资源类法律关于适用地域的规范表述相一致，①二是考虑到毗连区和大陆架基本上为专属经济区所涵盖，如果《规定》不适用于毗连区和大陆架，在毗连区和大陆架内因船舶造成的油污损害将会出现无法可依的状况。

关于《规定》适用的船舶。《规定》明确规定，"船舶"是指非用于军事或者政府公务的海船和其他海上移动式装置，包括航行于国际航线和国内航线的油轮和非油轮。其中，"油轮"是指为运输散装持久性货油而建造或者改建的船舶，以及实际装载散装持久性货油的其他船舶。"非油轮"则指除油轮以外的其他海船。《规定》所规定的"船舶"与《油污公约》、《燃油公约》规定的船舶概念相一致。需要说明的是，《规定》与《海商法》第3条规定的船舶相比，并没有排除"20总吨以下的小型船艇"。"油轮"的定义与《油污公约》规定的船舶一致。基于《油污公约》规定油轮运载的持久性油类(持久性货油和持久性燃油)所造成的油污损害，《燃油公约》规定油轮装载的非持久性燃油、非油轮装载持久性和非持久性燃油所造成的油污损害，《规定》进一步区分了油轮与非油轮，其目的是为了与上述两个公约的具体规定相匹配。特别需要指出的是，国务院颁布制定的《防治船舶污染海洋环境管理条例》关于赔偿责任限额和强制责任保险或者财务保证等规定，统一适用于国际和国内航线船舶，《规定》所调整的船舶，包括航行于国际航线和国内航线的油轮和非油轮，与《防治船舶污染海洋环境管理条例》的规定相一致。

关于《规定》适用的油类。《规定》所适用的油类，仅限于《油污公约》、《燃油公约》规定的三种烃类矿物油及其残余物：(1)油轮装载的持久性油类，包括持久性货油和持久性燃油；(2)油轮装载的非持久性燃油；(3)非油轮装载的燃油，即持久性燃油和非持久性燃油。其中，第(1)种油类是《油污公约》规定的油类；第(2)、(3)种油类是《燃油公约》规定的油类。

关于船舶油污事故的界定。《规定》界定的船舶油污事故与《油污公约》、《燃油公约》的相关定义一致，包括两类事故：(1)船舶泄漏油类造成油污损害；(2)船舶虽未泄漏油类但已形成严重和紧迫的油污损害威胁的事故，如船舶沉没后虽然暂时没有泄漏油类，但油舱的油类有渗漏危险。应当说明的是，这两类事故，既包括发生在我国领域和管辖的其他海域之内的船舶油污事故，也包括虽发生在我国领域和管辖的其他海域之外的船舶油污事故，但造成了我国领域和管辖的其他海域污染，或者船舶油污事故对我国领域和管辖的其他海域造成严重和紧迫的油污损害威胁。上述第二类事故所致的污染威胁必须达到"严重和紧迫"的程度，这属于事实认定问题，需要结合具体案情进行具体判断。之所以将这类威胁作为污染事故来规制有正反两方面的意义：一是鼓励船舶所有人和有关当事方尽早采取预防措施尽可能减少污染损害；二是任何船舶运载油类对水域环境均有一定的潜在污染威胁，国家、单位和个人都有适度容忍的义务，只有当威胁达到一定程度方可进行干预。

理解《规定》的适用范围，有两种情况需要特别明确：一是《规定》调整的范围有严格的限定，仅适用《油污公约》和《燃油公约》规定的船舶造成的油污损害。制定《规定》主要是根据我国的法律法规，结合国际公约的规定，在审理船舶油污损害赔偿案件的法律适用方面作出具体实施性规定。《油污公约》、《燃油公约》是专门调整船载货油与燃油污染损害赔偿的国际公约，有特定的适用范围、归责原则和赔偿机制。其他海洋污染(如陆源污染海域、海岸工程建设项目对海洋环境的污染损害、海洋工程建设项目对海洋环境的污染损害、倾倒废弃物对海洋环境的污染损害等)与公约调整的船舶油污损害，在归责原则、赔偿机制等法律制度上有较大不同，难以在此一并规范。涉及诸如海上钻井平台、海上输油管道造成的油污损害，不属于《规定》调整的范围，应当适用《海洋环境保护法》等相关法律规定。二是《规定》所适用的"油类"仅限于《油污公约》和《燃油公约》规定的油类，不包括非持久性货油。《规定》之所以不将非持久性货油纳入适用范围，主要是基于以下考虑：根据现行法律，船载非持久性货油造成的污染损害，应适用《海洋环境保护法》和《海商法》，不适用公约的规定；国际海事组织制定并通过了《1996年国际海上运输有毒有害物质损害责任和赔偿公约》，该公约调整非持久性货油等有毒有害物质造成的污染，但该公约尚未生效，如果《规定》将非持久性货油纳入适用范围，将来我国加入《1996年国际海上运输有毒有害物质损害责任和赔偿公约》，国内的相关规定可能需要作出必要的调整，因此为保障《规定》的稳定性，没有将非持久性货油纳入其适用范围。

(二)：关于《规定》的整体架构

《规定》内容全面，在整体架构上根据《油污公约》、《燃油公约》的主要内容，就适用范围、案件管辖、油污责任的赔偿范围与损失认定、船舶优先权、油污责任限制及债权登记与受偿、油污索赔代位受偿权等方面作出了规定。其中，关于油污责任(第3条至第8条)、赔偿范围与损失认定(第9条至第17条)、船舶优先权(第18条)的规定对上述两公约规定的油污损害赔偿均适用；但在其他方面，除对《燃油公约》规定的油污损害赔偿责任限制基金的非专属性及其相关的非限制性债权作出规定外，其余主要条文(第2条、第21条至第30条)仅适用于《油污公约》规定的油污损害。因为《油污公约》、《燃油公约》在油污损害的归责原则、赔偿范围、强制保险或经济担保方面的规定基本一致，司法解释可以在这些方面作出相应的规定。但两公约在责任限制制度方面有根本不同，使得我们必须在案件管辖、责任限制及债权登记与受偿方面作出不同处理。该两公约在责任限制制度上的根本区别在责任限制制度的独立性与非独立性以及油污损害赔偿责任限制基金的专属性与非专属性方面，具体表现为：《油污公约》规定了独立的油污损害赔偿责任限制制度。其规定的油污损害赔偿责任限制基金是仅供油污损害赔偿请求清偿的专项基金；而《燃油公约》设有建立自成一体的责任限制制度和专属的燃油污染损害赔偿责任限制基金，而是对责任限制问题作出引导性规定，即指向适用《1976年海事索赔责任限制公约》或者根据公约参加国的国内法。我国没有加入《1976年海事索赔责任限制公约》，只是在《海商法》第十一章中吸收了该公约的基本规定。《燃油公约》中的污染损害赔偿责任限制在性质上属于一般海事赔偿责任限制。按照"一次事故，一次限额"的原则，燃油污染损害赔偿请求必须与同一事故引起的其他财产损害赔偿请求共同享有同一海事赔偿责任限制基金。《燃油公约》中污染损害赔偿的责任限制及其案件管辖应统一纳入一般海事赔偿责任限制制度中整体考量，适用《海商法》、《海事诉讼特别程序法》及相关司法解释的规定。最高人民法院已于2010年8月27口公布了《关于审理海事赔偿责任限制相关纠纷案件的若干规定》，对海事赔偿责任限制的相关问题作出了规定。《规定》对《燃油公约》中污染损害赔偿的责任限制除作了两条指引性规定外(第19条与第20条)，投有另作其他特别规定，在责任限制和案件管辖方面统一执行一般海事赔偿责任限制的相关规定。《规定》对《油污公约》作出特别规定，是通过在具体条款中限定适用油类为"油轮装载持久性油类"和专门定义"油污损害赔偿责任限制基金"(第31条第五项)两个技术性处理方式来体现的。具体而言，只要《规定》中的条款仅是围绕"油轮装载持久性油类"、"油污损害赔偿责任限制基金"这两个关键词之一作出规定的，则该条款仅适用于《油污公约》规定的油污损害赔偿，而不适用于《燃油公约》规定的油污损害赔偿；而其他没有以上述两个关键词来限定的条款，除第19条、第20条仅适用于《燃油公约》规定的油污损害赔偿以外，均可适用于《油污公约》、《燃油公约》规定的油圬损害赔偿。

(三)关于案件管辖

《规定》第2条创新了油污损害赔偿纠纷案件集中管辖制度。对《油圬公约》中的油污损害赔偿纠纷案件作出了由船舶油污事故发生地海事法院集中管辖的原则性规定。依照《海事诉讼特别程序法》第7条第二项的规定，船舶污染海域案件，由污染发生地、损害结果地或者采取预防污染措施地海事法院管辖。这种分散的管辖．对相关实体纠纷案件的审理以及基金的分配极为不便，也不利于裁判尺度的统一。为此，根据审判实践的需要，《规定》以油污事故发生地海事法院集中管辖为原则。以油污损害结果地或者采取预防油污措施地海事法院集中管辖(危及我国的域外船舶油圬事故引起的纠纷)为补充。这种在多种管辖连接点中进一步确定集中管辖优先顺序的规定，既有利于积极行使海事司法管辖权，又有利于统一裁判，这是集中管辖特定海事事故系列案件的有益尝试，可以为我们今后规范与完善海事案件管辖制度所借鉴。

前已述及，因《燃油公约》所规定的非持久性燃油或者非油轮装载的燃油造成的油污损害，由《海商法》第十一章、《海事诉讼特别程序法》第九章关于一般海事赔偿限制制度的规定所调整，最高人民法院《关于审理海事赔偿责任限制相关纠纷案件的若干规定》已对一般海事赔偿责任限制相关案件作了相对集中管辖的规定，因此，对于当事人就非持久性燃油或者非油轮装载的燃油造成的油污损害提起诉讼、申请设立海事赔偿责任限制基金，应遵循一般海事赔偿责任限制制度的规定。①故《规定》没有对非持久性燃油或者非油轮装载的燃油造成的油污损害的相关案件作出管辖规定。

如果某一油轮同时泄漏持久性货油和非持久性燃油造成油污损害，则可能涉及《规定》第2条关于集中管辖的规定与上述一般海事赔偿责任限制相关案件管辖规定的协调，《规定》出于着力解决现实问题的初衷没有对这一极端而又复杂的问题作出规定。如果在司法实践中的确遇到类似问题，大体上，有关法院应按照由最先受理同一事故相关案件的法院集中管辖的原则精神去妥善协调可能出现的管辖争议。

(四)关于油污责任

《规定》关于油污责任的规定主要包括三个方面：特殊油圬责任的承担、油污赔偿责任限制、船舶油污损害责任保险人或者财务保证人的抗辩。

关于两类特殊油污责任的承担。在整个海洋环境污染损害赔偿的归责原则方面，《中华人民共和国侵权责任法》(以下简称《侵权责任法》)、《海洋环境保护法》、《油污公约》、《燃油公约》等相关法律均规定了环境污染损害的无过错责任原则，仪在免责、减责事由上略有不同。涉及油污损害归责原则的适用上，目前海事审判实践中争议并不突出。《规定》主要着力规范因海上事故导致多艘船舶泄漏油类以及船舶互有过失碰撞这两类特殊的油污责任承担问题。

关于两艘以上船舶同时泄漏油类如何承担责任的问题。《规定》参照《油污公约》第4条、《燃油公约》第5条、《侵权责任法》第67条的规定，区分污染损害能合理分开与不能合理分开的两种情况，并强调对两船以上造成的油污损害，应尽可能合理分开各自造成的损害，只有在不能合理分开时，明确规定由各有关船舶的所有人对污染损害承担连带责任，防止实践中不当适用油圬损害连带责任，同时也对各泄漏油船舶的所有人承担连带责任后的责任划分与追偿作出规定。《油污公约》和《燃油公约》仅规定泄漏油船舶的所有人的责任，不涉及第三人的责任。《规定》按照公约的思路，明确规定油污受损害人对泄漏油船舶所有人的请求权：按照油污损害无过错责任原则，油污受损害入可以请求泄漏油船舶的所有人承担全部油污损害赔偿责任。

关于油污赔偿责任限额。油污赔偿责任限额，《海商法》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》、《油污公约》、《燃油公约》均有所规定。《规定》遵循《防治船舶污染海洋环境管理条例》关于赔偿责任限额不分国际、国内航线并轨适用的规定，作出明确的适用指引：(1)对于油轮装载的持久性油类(货油和燃油)造成的油污损害，适用《油污公约》规定的赔偿限额；(2)对于油轮装载的非持久性燃油或者非油轮装载的燃油造成的油污损害，适用《海商法》关于一般海事赔偿责任限额的规定，即《海商法》第210条的规定。

《规定》在重点解决责任限额问题的同时，将船舶所有人丧失责任限制的条件明确规定为：经证明油污损害是由于船舶所有人的故意或者明知可能造成此种损害而轻率地作为或者不作为造成的。此规定与《油污公约》第5条第2款、《海商法》第209条的规定基本一致。"故意或者明知可能造成此种损害而轻率地作为或者不作为"，与我国民法理论中的故意。即直接故意与间接故意的含义相当。①此种损害强调损害的同一性，只有故意或者轻率行为所欲造成的损害与实际发生的损害为同一损害，船舶所有人才丧失责任限制权利。

关于船舶油污损害责任保险人或者财务保证人的抗辩。《油污公约》、《燃油公约》在阻制油污损害赔偿责任的同时增强了赔偿保障，专门规定了船舶油污损害赔偿责任强制保险制度。我国《防治船舶污染海洋环境管理条例》在公约的基础上作出了更加严格的规定。#公约还特别规定了油污受损害人可以直接请求船舶油污损害责任保险人或者财务保证人赔偿。《海事诉讼特别程序法》第97条以及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国海事诉讼特别程序法〉若干问题的解释》第69条对油污受损害人直诉船舶油污损害责任保险人或者财务保证人作出了相应的程序性规定。目前，油污受损害人直诉船舶油污损害责任保险人或者财务保证人的基本制度较为健全，司法实践中的认识和具体把握也比较清晰，但对油污损害责任保险人或者财务保证人的抗辩权还存在一些模糊认识。我国法律明确规定受损害人可以直诉责任保险人，但对责任保险人的抗辩没有作出明确规定。①按照一般责任保险的原理，责任保险人承保的标的是被保险人的责任，对责任保险人的直诉请求是以被保险人对受损害人的赔偿责任属于保险人的承保范围为前提，如果保险人对被保险人不应承担保险赔偿责任，则保险人也有权拒绝受损害人的直接索赔。然而，《油污公约》、《燃油公约》为了对油污受损害人提供更加稳定、可预期的保护，明确规定了有别于各国一般国内法的强制责任保险、财务保证制度，即油污受损害人直诉油圬损害责任保险人或者财务保证人的，油污损害责任保险人或者财务保证人作为被告可以援引被保险人(船舶所有人)对受损害人的抗辩，但不得援引其对船舶所有人的抗辩，即不得以其与船舶所有人之间的特别约定来对抗油污受损害人，这是船舶油污强制责任保险#与一般责任保险的重要区别。鉴于国际保险业普遍将被保险人故意造成的损害列入保险除外责任，而且国际上没有保险公司愿意承保被保险人故意造成的损害，公约兼顾这一实际。对油污损害责任保险人或者财务保证人给予适度保护，在规定油污损害责任保险人或者财务保证人原则上不得对受损害入主张其对船舶所有人抗辩的同时，也规定了一项例外：污染损害是由于所有人故意不当行为所造成的。①即船舶所有人故意造成油污损害的，油污损害责任保险人或者财务保证人可以不承担责任。总之，在船舶油污强制责任保险制度下，损害油污责任保险人或者财务保证人的抗辩仅限于三项：(1)船舶所有人对油污受损害人的免责、减责抗辩，如不可抗力、完全第三人故意、完全助航机构的疏忽、完全或部分受损害人过错等；(2)对船舶所有人故意的免责抗辩：(3)任何情况下的责任限制抗辩，除此之外，油污损害责任保险人或者财务保证人不得对油污受损害人主张其他抗辩。包括油污损害责任保险人或者财务保证人对船舶所有人除故意以外的抗辩。鉴于油污损害责任保险人或者财务保证人的责任限制抗辩并无争议，《规定》主要依照公约规定了前两项抗辩。

赔偿范围与损失认定。根据《油圬公约》、《燃油公约》关于"污染损害"的限定①，借鉴1992年国际油污基金组织的《索赔手册》(2005年4月版)等国际普遍做法，可以将公约规定的"污染损害"大致分为五类： (1)清污等预防措施的费用及损失；(2)有形财产损害；(3)固有形财产损害所引起的收入损失#，又称间接损失； (4)单纯因环境污染造成的收入损失，即理论上所称的纯经济损失；(5)自然资源等环境损害：公约规定的油污损害赔偿范围是封闭性的，仅限于该五项损失。其中，第(2)、(3)项损害是传统侵权法所规范的一般损害类型，不属于油污损害赔偿制度特别规范的重点；其他三项中的清污费用、纯经济损失、自然资源等环境损害，是油污损害赔偿制度的特点、难点和重点。《规定》对油污损害赔偿的特别规定主要体现在三项损害方面：一是结合我国预防油污的实践，具体列明认定清污费用的合理性的规范因素；二是通过规范举证责任对单纯因环境污染所遭受的收入损失予以适度保扩；三是明确规定对环境损害的赔偿应限于已实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用，解决了我国司法实践中长期存在的渔业资源损失赔偿争议问题。

关于清污等预防措施的费用及损失。在全球船舶油污损害赔偿实践中，清污费用所占比例一直是最高的，也是油污损害赔偿的主要内容之一。随着国家清污应急处理机制的健全与完善，清污费用在数额和比例上会越来越高。合理确定清污费用关系到鼓励清污、适当赔偿、兼顾其他污染损害实际受偿的程度等多重价值目标。为此，《规定》结合我国预防油污的实践，具体列出合理确定清污费用的规范性因素，指导审判实践。"①同时，《规定》借鉴1992年国际油污基金组织的《索赔手册》(2005年4月版)及其国际赔偿实践，规定了划分救助措施费用与预防措施费用的"初始目的(primary purpose)"和"双重目的(dual purpose)"标准，具有较强针对性和可操作性。船舶泄漏油类或者构成污染威胁等油污事故往往是伴随船舶火灾、爆炸、漂流失控、搁浅、沉没等海难事故而发生的。对船舶采取救助、防污措施，往往同时起到救助财产和防止、减少油污损害的效果，同时形成救助法律关系与油污损害赔偿法律关系，由此产生的救助措施费用与预防油污措施费用，分别属于救助合同与油污侵权，因此在法律适用、支付主体、保险与基金保障上均有所不同，如何区分两类费用是国际上颇为棘手的问题。国际油污赔偿基金在适用油污责任公约和油污基金公约处理救助措施费用赔偿的实践中，逐渐形成了上述划分标准，《规定》予以合理吸收。

关于有形财产损害。船舶、渔具、养殖设施等财产受污染，是常见的污染损害类型。依照《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》)、《侵权责任法》关于恢复原状等侵权损害赔偿的基本原则，结合国际油污损害赔偿实践，《规定》对清洗、修复、更换受污染财产的合理费用作出规定，并进一步规定了受污染财产"以新换旧"的条件及其合理扣减的标准。#

关于间接经济损失。受损害人因其财产遭受污染不能正常生产所遭受的收入损失，属于间接经济损失。常见的情况是，渔船、渔网等渔具、养殖设施受污染后需要一段时间清洗、修复或更换，在此期间财产不能正常投入生产，按照一般侵权损害赔偿的原则以及国际油污损害赔偿实践，对这些间接损失的赔偿请求应予以合理支持，难点在于结合具体案件适当认定"合理期间"。

关于纯经济损失。《油污公约》、《燃油公约》规定的环境损害赔偿包括两大项：因环境污染所遭受的利润损失、环境恢复费用。①这里的"利润损失"，即系单纯因环境污染所遭受的收入损失，不依赖物的损坏而发生，理论上称为纯经济损失。国际上对油污侵权引起的纯经济损失的索赔倾向予以限制，担心赔偿的闸门一旦打开，诉讼泛滥，赔偿范围过广，难以规制，不利于经济社会发展。因此，倾向于通过政策考量、类型化技术、因果关系理论等手段予以适当控制。公约的国际赔偿实践已经打开纯经济损失索赔的闸门，采用法律技术手段予以适当控制，是应当和必要的。《规定》借鉴1992年国际油污基金组织的《索赔手册》的规定，对纯经济损失的赔偿作出具体规定。其要点；一是规范举证责任，明确规定应由油污受损害人举证证明收入损失与环境污染之间具有直接因果关系，在因果关系上采取举证责任"正置"以适当控制纯经济损失索赔的闸门，这不同于一般环境污染损害赔偿的举证责任倒置的原则。①二是具体列举证明和考虑因果关系的相关条件，特别强调所列明的四个条件缺一不可。这样规定的主要目的是对"靠海吃海"特殊群体的损失予以适度保护。#

关于自然资源等环境损害。《油污公约》、《燃油公约》均规定：对环境损害的赔偿，应限于已实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用。由于公约对"环境损害"的范围没有具体限定，我国海事司法实践中长期存在渔业资源直接损失和天然渔业资源损失是否应当予以赔偿的争论。依照1982年《联合国海洋法公约》第1条第1款第四项关于"海洋环境的污染"的定义和我国《海洋环境保护法》第95条第一项关于"海洋环境污染损害"的定义，渔业资源损失属于环境损害的范畴。因此，渔业资源损失，应按公约规定的"已实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用"予以赔偿，而不能以其他损失类型予以赔偿。

关于收入损失的认定。《规定》借鉴1992年国际油污基金组织《索赔手册》的相关规定和我国法院处理船舶碰撞等海事案件中认定收入损失的经验，对间接经济损失和纯经济损失(《规定》第13条至第15条规定的收入损失)中的两类收入损失及其替代费用的认定标准作出规定，指导审判实践和当事人诉讼举证．同时．针对诲事司法实践中关于海上无证养殖业者、无证捕捞业者的污染损失赔偿的争议，依照《中华人民共和国海域使用管理法》(以下简称《海域使用管理法》)、《中华人民共和国渔业法》(以下简称《渔业法》)规定的海域使用许可证管理制度①和《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)等法律关于物权取得的规定，无证养殖、捕捞的利润为非法收入，对该收入的主张不应予以支持。当事人非法养殖、捕捞的行为，可由行政主管部门给予行政处罚，但并不影响其拥有现实财产的合法性，其财产遭受污染损害应依法获得赔偿。然而，我国自2002年起施行《海域使用管理法》以来，因种种原因，沿海基层有较多渔民从事海上养殖等用海生产经营活动未取得许可证。考虑到这一实际情况，《规定》将法定的许可证条件放宽为"未经相关行政主管部门许可"，如果相关油污受损害人虽未取得许可证，但取得行政主管部门其他形式许可的，对其主张的收入损失，也可予以支持，以此适度缓和法律硬性规定与有些沿海基层群众无证用海现状之间的矛盾。

关于船舶优先权问题。《规定》强调对于船舶取得有效的油污损害民事责任保险或者具有相应财务保证的，油污受损害人主张船舶优先权，人民法院不予支持。这是对《海商法》第22条第2款作目的性扩张解释。《海商法》第22条第2款明确将"载运2000吨以上的散装货油的船舶，持有有效的证书，证明已经进行油污损害民事责任保险或者具有相应的财务保证的，对其造成的油污损害的赔偿请求"排除在船舶优先权之外。《海商法》的该款规定是与当时我国加入的《1969年国际油污损害民事责任公约》和现在取代该公约的《油污公约》规定的强制责任保险或财务保证制度相适应的。#正是因为《油污公约》下的油污损害由法定强制责任保险或者财务保证予以保障，立法再无必要对油污损害赔偿请求赋予船舶优先权予以保障。自我国实施《燃油公约》与《防治船舶污染海洋环境管理条例》以来，我国的船舶油污强制责任保险或者财务保证制度又向更加严格的方向迈进了一步，该条例第53条已将船舶油污强制责任保险或者财务保证制度拓展至1000总吨以下装运非油类物质的船舶之外的其他在我国管辖海域内航行的船舶，已不仅限于《海商法》第22条第2款规定的船舶。根据这一新情况，遵循《海商法》的立法思路，①对《海商法》第22条第2款相应作出必要的扩张解释，在不影响油污受损害人利益的前提下，适当减轻船舶所有人的负担。

油污损害赔偿责任限制及债权登记与受偿程序。健全油污损害赔偿责任限制的程序是《规定》的重点之一。《油污公约》对设立油污损害赔偿责任限制基金的程序规定较少，大多数问题留给缔约国国内法解决。我国《海事诉讼特别程序法》第九章"设立海事赔偿责任限制基金程序"是与《海商法》第十一章相配套的程序性规范，基本上是根据一般海事赔偿责任限制的实体制度的需要制定的，而没有更多地考虑油圬损害赔偿民事责任制度的特点和需要。从节约立法资源和尽量保持现有法律规定的体系出发，我们确立了这样一个思路：只要《海事诉讼特别程序法》第九章、第十章的规定与《油污公约》不相冲突而且可以适用于油污损害赔偿责任限制基金的设立等相关程序，则这些规定应尽量统一适用。由此，我们在全面系统梳理《油污公约》下的油污损害赔偿责任限制制度与一般海事赔偿责任限制制度异同的基础上，作了适当的制度安排：针对《油行公约》下油污损害赔偿责任限制制度的六大独特之处，即管辖、责任限制条件、基金数额、禁止保全船舶所有人财产的条件、未按期申请债权登记的后果、基金分配方式等相应作出特别规定。上述规定分别为《规定》第2条、第21条至第27条。油污损害赔偿责任限制基金的其他相关程序原则上适用《海事诉讼特别程序法》第九章、第十章的规定，《规定》第28条对此作出了指引。

关于油轮装载的非持久性燃汕、非油轮装载的燃油造成油污损害的赔偿责任限制基金的非专属性问题。油轮装载的非持久性燃油、非油轮装载的燃油造成油污损害，由《燃油公约》规定。根据《燃油公约》的起草过程及其最终条文。国际海事委员会、国际法律委员会在起草《燃油公约》之初。曾试图建立专门供燃油污染损害赔偿请求受偿的独立基金，但这一提议遭到船东和国际保险界的强烈反对，最终达成燃油污染损害赔偿请求受现行责任限制法律调整的共识，没能建立如《油污公约》那样独立的专项基金，而是将《燃油公约》下的责任限制指向适用《1976年海事索赔责任限制公约》或者采纳该公约的国内法。我国没有加入《1976年海事索赔责任限制公约》，只是在《海商法》第十一章中吸收了该公约的基本规定。依照《防治船舶污染海洋环境管理条例》的指引。《燃油公约》规定的燃油污染。在我国应根据船舶吨位和航线适用《海商法》第十一章或经国务院批准的《关于不满300总吨船舶及沿海运输、沿海作业船舶海事赔偿限额的规定》的规定。据此，《规定》第19条第2款明确了《燃油公约》下的赔偿责任限制基金的非专属性：燃油污染损害赔偿请求应与同一事故引起的其他财产损害赔偿请求一起共享同一赔偿责任限制基金。

关于部分燃油污染损害中清除遇险船舶等预防费用请求的非限制性。《燃油公约》规定的污染损害，适用《海商法》关于海事赔偿责任限制的规定，不仅在责任限额上适用，而且在海事请求的限制性与非限制性上也同样适用。按照《海商法》的立法本意，最高人民法院《关于审理悔事赔偿责任限制相关纠纷案件的若干规定》第17条规定，对沉没、搁浅、遇难船舶采取起浮、清除或者使之无害措施而发生的费用，不属于《海商法》第207条规定的可以限制赔偿责任的海事请求。《燃油公约》规定的污染损害也应当遵照执行，《规定》对此予以重申。

关于油轮装载持久性油类污染损害赔偿责任限制的特殊性。油轮载运持久性油类造成的污染损害，屑于《油污公约》规定的油污损害。在《油污公约》下，油污损害赔偿责任限制制度与一般海事赔偿责任限制制度相比，特殊性主要体现为： (1)在设立基金的必要性上，油轮装载持久性油类造成的污染损害，船舶所有人要主张责任限制，必须先设立油污损害赔偿责任限制基金；而在一般海事赔偿责任限制上，船舶所有人主张责任限制，则不必设立海事赔偿责任限制基金。(2)在基金数额上，《油污公约》只是规定设立相当于其责任限制总数的基金，没有对利息问题作出规定。依照《油污公约》设立油污损害赔偿责任限制基金，不必计人从事故发生之日起至基金设立之日止的利息。①(3)关于禁止对船舶所有人的财产行使权利即保全的条件。对于一般海事赔偿责任限制制度而言，按照《海商法》第214条的规定，责任人设立基金即对限制性债权人产生禁止扣押船舶或者禁止对责任人的其他财产行使权利的效果，而不论责任人最终是否有权限制赔偿责任。依照《油污公约》第6条的规定，仅仅设立油污损害赔偿责任限制基金不能产生上述禁止对船舶所有人的财产行使权利的法律效果。要达到这种法律效果，除设立油污损害赔偿责任限制基金外，还须确定船舶所有人"有权限制其赔偿责任"，即须经过实体审理查明油污事故中是否存在"船舶所有人的故意或明知可能造成此种损害而轻率地作为或不作为"。(4)关于没有在规定期限申清登记债权的后果。就一般海事赔偿责任限制基金而言，《海事诉讼特别程序法》第112条规定，公告期间届满不登记的，视为放弃债权。但该规定并不能适用于《油污公约》规定的油污损害赔偿责任限制基金及其相关债权。在国际上，对于《油污公约》规定的污染损害，受损害人不能依据该公约得到充分受偿的，还可以依照与之相配套的《1992年国际油污损害赔偿基金公约》取得额外补偿，也就是通常所称的油污损害第二层赔偿机制。①目前，我国仅香港特别行政区适用该油污基金公约；对于我国内地，财政部正在会同交通运输部依照《海洋环境保护法》第66条、《防治船舶污染海洋环境管理条例》第56条的规定，制定船舶油污损害赔偿基金征收、使用、管理的具体办法，准备建立类似油污基金公约的第二层赔偿机制，即由在我国管辖水域接受海上运输的持久性油类物质货物的所有人或者代理人按一定费事摊款设立的贷油基金。从油污损害赔偿的整个法制环境看，《油污公约》下的油污受损害人如果未能在债权登记期间申请债权登记，只能视为放弃从该公约规定的基金中受偿的权利，尚不能视为"放弃债权"，这并不影响油污受损害人向其他法律、行政法规规定的船舶油污损害赔偿基金请求赔偿。(5)关于基金的分配方式。一般海事赔偿责任限制基金应按《海商法》第210条规定的人身伤亡赔偿请求、港航设施的损害赔偿请求、其他非人身伤亡的赔偿请求的先后顺序按比例受偿。对于油污损害赔偿责任限制基金，依照《油污公约》第5条第4款的规定，所有油污损害(包括清污费用)应同等地按比例从油污损害赔偿责任限制基金中受偿。①《规定》对上述油污损害赔偿责任限制的特殊性作出规定，并针对《油污公约》关于禁止对船舶所有人的财产行使保全措施的严格条件作出了相对折中的程序设置。

关于油污索赔代位受偿权。依照《油污公约》的规定，船舶所有人可从自己设立的基金中代位受偿事先已支付的油污损害赔款或者主动采取预防措施的费用或者牺牲。这种油污索赔代位受偿权，不同于一般民法、保险法意义上的代位求偿权。实际上属于一种"取回权"。《油圬公约》规定油污索赔代位受偿权、是为了鼓励船舶所有人在油污事故发生后自己积极主动赔偿，以尽可能减轻污染影响、减少社会纷争，具有重要意义，应当在诉讼程序上予以充分保障，但《油污公约》缺乏相应的程序规范。船舶所有人行使油污索赔代位受偿权所针对的是自己的财产(基金)，而不是他人的财产，但其行使代位受偿权又影响到其他可以向油污损害赔偿责任限制基金索赔的利害关系人，即油污受损害人。在船舶所有人行使代位受偿权的过程中，不存在像普通一审诉讼那样的被告，只有其他利害关系人，因此不能完全套用普通诉讼程序。《规定》参照《中华人民共和国民事诉讼法》规定的一审程序作了适当变通，完善了相关程序，填补了行使油污索赔代位受偿权的程序性空白。①

三、起草《规定》中需要说明的几个问题

在起草《规定》的过程中，由于理论认识上的较大分歧和实践经验的缺乏，为慎重起见，有些问题还需要深入研究和进一步实践检验。

关于公约的适用。关于公约的适用，目前我国缺乏宪法性文件的原则性规定，公约的实际适用状况也不统一。#公约的适用还需要从理论到实践全面总结梳理、深入研究作出结论，这是一个全局性问题，超出了《规定》的范围。坦率地讲，《规定》回避了公约在国内的适用性问题。《规定》采用"单轨制"仅限于油轮装载的持久性油类造成的油污损害的赔偿责任限额，而且《规定》的依据是《防治船舶污染海洋环境管理条例》第52条和《海商法》第210条第2款的立法授权，而不是直接援引公约，屑于在责任限额方面间接适用公约，并不意味将公约全面引入适用到国内无涉外因素的船舶油污损害赔偿纠纷。《规定》对油污赔偿责任限额作出并轨适用的规定，有较为深刻的制度背景。我国加入《油污公约》时没有作出保留；加入《燃油公约》时保留：公约第7条(强制保险或经济担保)不适用于中华人民共和国内河航行船舶。我国加入《油污公约》以来，关于国内沿海运输船舶发生油污事故，在法律适用上存在不统一、不规范的问题：有适用《海洋环境保护法》的，有适用《民法通则》的，有适用《油污公约》的，也有适用《海商法》或参照国际惯例的。关于《油污公约》的适用范围是理论与实践中长期争论不休的问题。一种观点认为，只有具有涉外因素的民事法律关系才可能适用国际公约，我国船舶在我国领域内引起的油污责任纠纷不具有涉外因素，故不能适用公约。①另一种观点则认为，我国可以根据实际需要决定公约的直接适用，而不论纠纷是否具有涉外因素。#为了统一裁判，最高人民法院在征求全国人大法工委意见后，在2005年12月26日发布的《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》第141条规定，我国加入的《1992年国际油污损害民事责任公约》适用于具有涉外因素的缔约国船舶油污损害赔偿纠纷，包括航行于国际航线的我国船舶在我国海域造成的油圬损害赔偿纠纷。非航行于国际航线的我国船舶在我国海域造成的油污损害赔偿纠纷不适用该公约的规定。之后，最高人民法院于2008年7月3日在给山东省高级人民法院《关于非航行国际航线的我国船舶在我国海域造成油污损害的民事赔偿责任适用法律问题的请示的答复》(〔2008〕民四他字第20号)重申了上述意见。上述指导意见在坚持公约仅适用于涉外法律关系这一主流观点的同时，兼顾了当时适用的《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》(1983年)第13条关于国际航线船舶适用公约的规定。

2009年9月9日，国务院公布《防治船舶污染海洋环境管理条例》(以下简称新油污条例)，该条例自2010年3月1日起施行，《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》(以下简称旧油污条例)同时废止。新油污条例第52条规定：船舶载运的散装持久性油类物质造成中华人民共和国管辖海域污染的，赔偿限额依照中华人民共和国缔结或者参加的有关国际条约的规定执行。新油污条例废止了旧油行条例的"双轨制"，采用了"单轨制"，即对船舶载运的散装持久性油类物质造成的污染，不再区分国际、国内航线，包含不区分涉外、非涉外因素统一执行公约规定的赔偿限额和强制责任保险或财务保证，如果认为《油污公约》能适用于国内沿海运输，新油污条例关厂油污赔偿限额的规定与公约一致。如果认为《油污公约》不能适用于国内沿海运输，国务院在新油污条例中规定载运持久性烃类矿物油的船舶统一适用公约规定的赔偿责任限额，对国内沿海运输船舶而言，则属于《海商法》第210条第2款的授权范围。《海商法》第210条第2款规定："总吨位不满300吨的船舶。从事中华人民共和国港口之间的运输的船舶，以及从事沿海作业的船舶，其赔偿限额由国务院交通主管部门制定，报国务院批准后施行。"据此，国务院制定条例，要求沿海运输船舶执行公约规定的赔偿责任限额，是完全符合法律规定的。无论《油污公约》能否适用于国内沿海运输，新油污条例的规定均应当遵照执行。按照条例的指引，该公约规定赔偿责任限额应适用于国内运输。

新油污条例没有像旧油污条例那样直接规定公约的全面适用，而仅规定赔偿限额、船舶油污民事责任保险或者财务保证的额度适用公约。《油污公约》规定的油污赔偿责任限制制度与我国《海洋环境保护法》、《海商法》等国内法的相关规定，除了在责任限额上不同外，还在责任基础、责任限制程序等方面存在一系列的不同；《燃油公约》规定的船舶所有人的免责条件与《海洋环境保护法》的相关规定不完全一致。据此，可以将新油污条例的"单轨制"理解为仅限于赔偿限额、船舶油污民事责任保险或者财务担保方面，我们在责任基础、责任限制程序等其他方面，仍有针对国际航线与国内航线、涉外与非涉外纠纷实行"双轨制"的空间。但是，赔偿限额是公约与国内法最重要的区别。以5000总吨的船舶为例，按照《海商法》第210条第1款第二项关于非人身伤亡赔偿限额计算标准，责任限额为91.85万特别提款权(目前1特别提款权约相当于10元人民币)；按照《油污公约》2000年修正案的计算标准，责任限额为451万特别提款权，后者是前者的4.9倍。新油污条例采用"单轨制"，大幅度全面提高船舶油污赔偿责任限额，是从我国经济社会发展的长远和全局出发，经过充分论证和通盘考虑的．虽然公约较高的赔偿限额有可能对我国从事沿海运输的小型油轮产生一定的影响，但从长远来看，有利于环境保护，有利于航运业健康发展。在新油污条例采用"单轨制"后，最高人民法院原基于旧油污条例的"双轨制"就《油圬公约》的适用作出的指导意见，也应当相应调整适用"单轨制"。

关于国内案件适用公约问题。由于新油污条例在赔偿责任限额上与公约并轨，不可避免地导致相关责任限制程序、基金分配和受偿，甚至损害赔偿范围等也相应须适用同一规则，即相应并轨，我们顺势而为，在《规定》中结合国际公约和国内法在必要的范围内作出统一规定。从务实的角度看，我们倾向认为，《规定》实施后，《规定》关于损害赔偿范围、油污赔偿责任限额及其相应的责任限制程序等规定应统一适用于国际、国内航线船舶造成的油污损害，但在《规定》未涉及的其他方面，如归责原则、诉讼时效等，最高人民法院于2008年7月3日在给山东省高级人民法院《关于非航行国际航线的我国船舶在我国海域造成油污损害的民事赔偿责任适用法律问题的请示的答复》的精神仍应遵照执行，在具体办案援用法条时应注意区分。

关于《燃油公约》下的责任主体。《燃油公约》与《油污公约》虽然均规定了船舶所有人的无过错责任原则，但两公约规定的船舶所有人的内涵有明显不同。《油污公约》规定的船舶所有人仅限于船舶登记所有人或者实际所有人，而《燃油公约》规定的船舶所有人是广义的"船东"。《燃油公约》第1条第三项规定："‘船舶所有人’系指船舶的所有人，包括船舶的登记所有人、光船承租人、管理人和经营人在内。"但是，《燃油公约》在规定多个船舶所有人的同时，没有规定他们并存时的责任承担。经研究，《燃油公约》没有像《油污公约》那样建立油污专项基金，国际上又没有针对《燃油公约》下的燃油污染损害建立像《油污公约》之外的补充性货油基金，燃油污染损害的赔偿机制还相当不充分。从这一现实情况考虑，《燃油公约》之所以对船舶所有人作广义的规定，主要是希望由多个主体来承担油污损害赌偿责任，让油污受损害人在赔偿上得到更多保障。《燃油公约》第3条第1款规定，事故发生时的船舶所有人应对燃油污染损害负责：第2款规定："如按第一款由多人负责，则他们应承担连带责任。"但是，《燃油公约》对规定的多个船舶所有人是一律均对油污损害负责，还是在具体情况下负责，并不明朗。

如果《燃油公约》规定的广义"船舶所有人"并存，因船舶登记所有人或者实际所有人负有办理强制责任保险的义务，无论船舶经营方式(光船租船或其他经营方式)，船所有人均不应基于光船租赁等经营方式而免除责任。对于光船承租人而言，因在光船租船经营方式下，由其雇用和配备船长、船员，实际经营并控制船舶，船舶发生油污事故，光船承租人作为雇主和实际控制污染源(油类)的人，构成我国《侵权责任法》第65条规定的"污染者"，应当按照无过错责任原则承担环境侵权赔偿责任。尽管《侵权责任法》并没有对"污染者"下定义，普遍的理解，污染者是指污染源的控制与排放者；也有人认为，污染者是排放污染物的主体。《侵权责任法》规定环境侵权的责任主体有两类：污染者和有过错的第三人。法律规定污染者承担无过错的责任，是基于污染者的行为或者管理下污染物存在潜在的对他人产生侵害的危险性及加害人的相对优势地位。以实际控制污染源作为认定污染者的标准，是合理合法的。

船舶经营人、船舶管理人经营业务相近，大致分技术和商务方面。在技术上，其业务通常包括装备船舶、供应物料、机器设备维修保养、配备船员、保证和维持船舶安全体系等；在商务上，其业务包括承揽货载、调度船舶、办理保险、指定港口代理等。如果船舶经营人和船舶管理人仅是从事了上述某一或者某些业务(如供应物料)，并没有实际控制船舶，即没有控制污染源，不构成污染者．则依法不应承担赔偿责任；反之则应负责。

需要进一步说明的是，我国《海商法》第十一章在规定的责任限制主体包括船舶经营人，但没有列明船舶管理人。船舶管理人与船舶经营人含义相近，立法投有必要厚此薄披，船舶管理人理应一同纳入责任限制的主体。海商法学界认为，尽管《1976年海事索赔责任限制公约》明确将船舶管理人与船舶经营人一同纳入责任限制主体，但我国在1992年制定《海商法》当时，国内船舶管理业只有少数航运公司兼营，尚未出现专门的船舶管理人，还不存在具有"主体"意义的船舶管理人，因而造成立法者误认为船舶管理业在中国不存在而未作前瞻性的规定。最高人民法院《关于审理海事赔偿责任限制相关纠纷案件的若干规定》第12条规定："海商法第二百零四条规定的船舶经营人是指登记的船舶经营人，或者接受船舶所有人委托实际使用和控制船舶并应当承担船舶责任的入，但不包括无船承运业务经营者。"海事赔偿责任限制制度中，责任限制的主体，首先是指可以在程序上申请设立海事赔偿责任限制基金的人，但不一定在实体上应当承担赔偿责任。例如，《1976年海事索赔责任限制公约》第l条第7款规定："援用责任限制的行为，并不构成对责任的承认。"当事人申请设立基金后，其是否应当承担责任须经实体审理认定。上述司法解释关于船舶经营人的定义，是从责任限制制度方面而言的，明确何种人可以识别为可主张责任限制的"船舶经营人"，而不是界定何种人应作为"船舶经营人"承担实体责任。在污染归责层面，只有船舶经营人、船舶管理人实际控制船舶，构成"污染者"，才应当承担责任。在责任限制层面，尽管我国《海商法》未将船舶管理人列入责任限制的主体范围，鉴于船舶经营人和船舶管理人两者业务相近，难以区分，船舶管理人的管理行为如果符合上述司法解释关于识别船舶经营人的条件，可以将其识别为船舶经营人，从而纳入责任限制主体．尽管立法在污染归责和责任限制层面有不协调的地方，但按照上述思路，实践中还是可以协调的。

在起草《规定》征求意见过程中，我们曾试图对油轮装载的非持久性燃油、非油轮装载的燃油造成油污损害的责任主体作出规定，①但在送审前予以删除，主要是基于两点考虑：一是担心在《规定》中引入《燃油公约》规定的广义"船舶所有人"容易与《油污公约》的狭义概念混淆，引起体系紊乱；二是对《燃油公约》的理解与适用还存在经验不足的问题，需进一步观察和研究。

关于第三人责任。《规定》基本上没有涉及第三人责任问题，主要原因在于国内法之间的冲突需要协调和实际意义不大的问题。《规定》主要是立足《油污公约》、《燃油公约》，同时结合《侵权责任法》、《海洋环境保护法》、《海商法》、《海事诉讼特别程序法》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》等国内法作解释，在油污损害完全是由当事人过错(包括故意和过失)造成时如何归责，公约没有作出特别规定，仅将完全第三人故意作为船舶所有入的免责要件予以规定，且只是规定这种情况下船舶所有人免责，但没有进一步规定由第三人负责。公约仅仅固守船舶所有人责任①这一边界而不涉及第三人责任，因为只有船舶所有人才能进入公约规定的特殊责任限制及其强制责任保险或担保体制之中，第三人则不能纳入。《海洋环境保护法》第90条规定，完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。《侵权责任法》第68条规定，因第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者请求赔偿，也可以向第三入请求赔偿。国内法中，对于完全因第三人过错造成的污染损害如何归责，存在法律冲突。《侵权责任法》是新的一般法，《海洋环境保护法》是旧的特别法，两者之间的矛盾，应报全国人大常委会裁决。#在公约优先适用的情况下，完全因第三人故意造成船舶油污损害，船舶所有人依据公约规定免责，第三人依照国内法承担责任；但对于完全因第三人过失造成船舶油污损害，船舶所有人仍应依据公约承担责任，而第三人应依照国内法承担责任。但在公约规定的归责原则不适用的情况下．对于完全因第三人过错造成的海洋环境污染（包括船舶油污损害），存在《侵权责任法》与《海洋环境保护法》的协调问题，在没有报全国人大常委会协调处理前，尚不能断然作出结论．实践中几乎没有出现完全因第三人故意或者过失造成船舶油污损害的情形，目前作出相关规定的实际意义不大。船舶油污损害部分因第三人过错所致，公约和《海洋环境保护法》均未涉及该第三人的责任，根据《侵权责任法》、《海商法》的相关规定，油污受损害人可以请求船舶所有人、第三人承担赔偿责任。另外，船舶互有过失碰撞导致的油污责任也相当复杂，需要通盘考虑。故没有对第三人的责任作出规定。

关于两船互有过失碰撞的油污责任。船舶碰撞导致一船泄漏油类，是一种常见的油污事故，涉及船舶油污法律制度和船舶碰撞法律制度的协调适用问题。对于船舶碰撞事故中一船泄漏油的污染责任承担问题．在海商法理论与海事司法实践中一直存在不同意见。分歧的基本点是油污受损害人是否同时具有对泄漏油船舶所有人、非泄漏油船舶的碰撞责任人的两种请求权。特别是《侵权责任法》颁布后，这种分歧尤为明显。《侵权责任法》对于第三人过错造成的污染损害，分别规定了污染者无过错责任和第三人过错责任这两种归责原则以及相应的两种请求权。①《油污公约》和《燃油公约》仅规定泄漏油船舶的所有人的责任，不涉及第三人的责任，即对非泄漏油的碰撞船舶是否应当承担油污责任并没有规定，只是规定"本公约的任何条款不得有损于船舶所有人向第三者要求赔偿的权利"。在起草《规定》过程中，对于船舶碰撞引起的油污责任问题，起草者和社会各界分别从严格的法律适用逻辑、整体的利益均衡、法律关系的自由选择等不同角度出发提出不同处理意见： (1)仅由泄漏油船舶所有人单方负责；(2)泄漏油船舶所有人按公约规定的无过错责任原则承担全部赔偿责任，非泄漏油船舶的碰撞责任人按照《海商法》第169条第2款关于碰撞船舶双方按过失比例赔偿第三人财产损害的规定承担(补充)赔偿责任； (3)根据油污受损害人是选择以油污损害赔偿法律关系起诉，还是以船舶碰撞损害赔偿法律关系起诉，决定其是否可以请求非泄漏油船舶的碰撞责任人赔偿。在起草《规定》过程中曾按照上述第二种意见。网上公开向社会征求意见，书面专门征求有关部门的单位意见，没有收到反对意见。鉴于是否准许油污受损害人起诉非泄漏油船舶的碰撞责任人，在法律适用和利益均衡上，面临比较复杂的问题。为慎重起见，《规定》暂不作出结论，留待进一步总结实践经验后确定。

关于诉讼时效问题。关于船舶油污损害赔偿请求的时效，《海商法》第265条吸收公约的规定采纳了公约规定的3年、6年的时效期间，但与公约不完全一致。主要体现在《油污公约》、《燃油公约》规定的时效为请求权消灭时效，没有规定时效的中断、中止；而《海商法》所规定的时效为胜诉权丧失的时效，并规定了时效的中断、中止。在时效方面的问题，主要疑问是，国内法关于时效中断、中止的规定是否可适用于公约规定的时效。结合国际司法实践的情况看，我们倾向于适用。鉴于目前司法实践中，没有在船舶油污损害发生3年后才提起损害赔偿诉讼的情况，上述问题的思考基本仅具有理论意义，故《规定》没有对此作出规定。

① 在征求意见过程中，全国人大环资委认为"中华人民共和国领域和管辖的其他海域"这一表述是我国环境资源类法律适用范围的标准表述，如《中华人民共和国再生能源法》第3条的规定。

① 这些规定包括《海事诉讼特别程序法》第7条第二项、第102条、第103条、第l09条、第116条第1款，最高人民法院《关于适用(中华人民共和国海事诉讼特别程序法)若干问题的解释》第80条、第81条、第89条和最高人民法院《关于审理海事赔偿责任限制相关纠纷案件的若干规定》第2条、第3条、第4条的规定。

① 《油污公约》和我国《海商法》关于船舶所有人丧失责任限制条件的规定．均是借鉴采纳了<1976年海事索赔责任限制公约>的规定。该公约规定船舶所有人丧失责任限制的条件是"损害系船舶所有人本人故意造成或明知可能造成这一损失而轻率地作为或不作为引起(the pollution damaga resulted from his personal act or omission committed with the intent to cause such damaga，or recklessly and with knowledge that such damage would probably result)"。该公约规定的"故意(with the intent)"相当于我国法律中的直接故意，有的中文版本将之翻译为"蓄意"是较为准确的。按照英国法官等英语语言国家专业人土的理解，该公约所用"probably(可能)"意味某件事情很可能发生，高于一般程度的可能性(possibly)。由此可以认为，该公约规定的"明知……而轻率"比较接近我国民法意义中的"明知而放任"的心态，要比"疏忽大意而没有预见"、"已经预见而轻信能够避免"等过失严重，相当于我国法律中的间接故意。故意与过失的主要区别是，故意表现为行为人对损害后果的追求、放任心态，而过失表现为行为人不希望、不追求、不放任损害后果的心态。

# 对比《油污公约》第7条第1款、《燃油公约》第7条第1款与《防治船舶污染海洋环境管理条例》第53条的规定可知，在油污损害赔偿责任强制保险的强制范围方面，《油污公约》的强制范围是载运2000吨以上散装货油的船舶(油轮)；《燃油公约》的强制范围是总吨位大于1000吨的船舶(油轮、非油轮)，而上述条例的强制范围为所有油轮和超过1000总吨的非油轮，即条例将油污损害赔偿责任强制保险推广至所有油轮。

① 《中华人民共和国保险法》第65条。

# 船舶油污强制责任保险的强制性体现在两个方面：特定船舶所有人必须办理船舶油污责任保险；该类船舶油污责任保险的基本内容(保险金额确定标准、承保风险、除外责任、抗辩等)具有严格的法定性、统一性。但是，并不能强制保险公司接受船舶所有人的投保，即保险人没有强制缔约义务。

① 《油污公约》第7条第8款，《燃油公约》第7条第10款一致规定；即使船舶所有人无权限制赔偿责任，油污损害责任保险人或者财务保证人仍可援引公约规定的责任限制。被告可以进一步提出船舶所有人本人有权援引的抗辩(船舶所有人已告破产或者关闭的不包括在内)。除此之外，被告可以提出污染损害是由于船舶所有人故意不当行为所造成的抗辩，但是被告不得援引船舶所有人可能有权援引的任何其他抗辩。公约规定的"故意不当行为（willful misconduct）"，相当于我国《海商法》第242条规定的"故意"。我国《海商法》第242条规定："对于被保险人故意造成的损失，保险人不负赔偿责任。"值得进一步说明的是，《规定)第6条与第7条、第8条所规定的"故意"的来源和含义是不同的。公约在油污责任保险方面规定的"故意不当行为"相当于所规定的船舶所有人丧失责任限制的条件"故意(with the intent)"和"明知可能造成这一损失而轻率地作为或不作为"。公约之所以没有采用同一术语予以表示，原因在于公约关于责任保险与责任限制制度的借鉴来源不同，两个制度及其术语分别来自《1906年英国海上保险法》与《1976年海事索赔责任限制公约》。公约的本意是在船舶所有人故意的情况下使其既丧失责任限制保护，又丧失责任保险的保护。在船舶所有人故意的情况下．责任保险人对油污损害完全不予赔偿，更谈不上责任保险人主张责任限制的问题。《规定》第6条规定的"故意"相当于我国民法意义上的直接故意；而《规定》第7条、第8条规定的"故意"是我国民法意义上的概念，包括直接故意和间接故意，相当于公约在责任限制制度中所规定的"故意(with the intent)"与"明知可能造成这一损失而轻率地作为或不作为"

① 《油污公约)第1条第6鼓，《燃油公约》第l条第九项一致规定："污染损害"系指：(a)燃油从船上的溢出或排放引起的污染在该船之外所造成的灭失或损害，不论此种溢出或排放发生于何处；但是，对环境损害(不包括此种损害的利润损失)的赔偿，应限于已实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用；(b)预防措施的费用及预防措施造成的新的灭失或损害。两公约也同时一致规定：除非符合本公约，否则不得向船舶所有人提出污染损害的赔偿要求。公约明确将油污损害赔偿范围限定在公约对"污染损害"的定义中。

# 对于公约规定的"利润损失"，1992年国际油污基金组织的《索赔手册》相应以"间接损失"、"纯经济损失"分类表述，具体以收人损失计算，故《规定》统一表述为"收入损失"。

① 依照《油污公约》第1条第7款，《燃油公约》第1条第七项关于"预防措施"的定义，采取预防措施的可以是"任何人"；依照《防治船舶污染海洋环境管理条例》第39条的规定，国务院或者国务院授权国务院交通运输主管部门、省级及设区的市级人民政府应根据事故的重大程度成立抽污事故应急处置机构，采取预防措施。上述规定之间并无冲突，《规定》没有就清污费用的索赔主体问题进行规定。

# 为求文字简洁，《规定》在条文中没有述明"作以新换旧的合理扣除"，而仅表述为"作合理扣除"。

① 《油污公约》第1条第6款和《燃油公约》第1条第九项在"污染损害"的定义中规定：对环境损害(不包括此种损害的利润损失在内)的赔偿，应限于已实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用。该定义中的括号内容"(不包括此种损害的利润损失在内)"，是对此处"环境损害的赔偿"的修饰与限定，而不是整体上的排除，其完整的意义是：对不包括环境损害的利润损失在内的环境损害的赔偿，应限于已实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用。对"环境损害的赔偿"，公约英文文本的表述为"compensation for impairment for the environment other than loss of profit from such impairment"，比较清楚。

① 如果不采用举证责任"正置"，就无所谓"控制"，《规定》关于纯经济损失赔偿的规定基本上失去规范意义和控制功能；鉴于受损害人相对油污损害责任人有举证上的便利，加之《规定》又予以具体指引，举证责任"正置"不会偏离公平正义的主线。

# 国际上较早准许索赔油污纯经济损失，主要是考虑适度保护"靠海吃海"纯渔民的生计问题，如《美国油污法)。

① 依照《海域使用管理法》第3条、第19条以及《渔业法》第11条、第23条的规定，国家对养殖、捕捞等海域使用实行许可证管理制度，海上养殖业和捕捞业应当同时具备海域使用证和养殖或捕捞许可证，否则为非法。

# 两个油污公约均在第7条第1款规定："在缔约国登记的并且载运2000吨以上作为货物的散装油类的船舶所有人，必须进行保险或取得其他财务保证，如银行保证或国际赔偿基金出具的证书等，保证数额按第5条第1款中规定的责任限度决定，以便按本公约规定承担其对油污损害所应负的责任。"

① 我国《海商法》关于船舶优先权的规定是吸收借鉴了当时国际上正在讨论制定的《1993年船舶优先权和抵押权国际公约》草案的内容(该公约于1993年4月19日至5月6日在日内瓦召开的联合国／国际海事组织船舶优先权和抵押权公约全权代表会议上通过，尚未生效，我国于1994年8月18日签署该公约)，在船舶优先权的数目和内容上，我国《海商法》与该公约基本相同。但在石油及其他危险、有毒物质有关的损害赔偿方面，该公约排除的范围更广、更彻底，按照该公约第4条第2款(a)项的规定，只要是国际公约或国内法规定有严格赔偿责任以及强制保险或其他索赔担保的，均不得以船舶优先权予以担保。无疑，该公约在立法技术上更具前瞻性，值得借鉴。

① 鉴于以现金设立的基金，在基金设立期间(从设立起至分配前)会产生利息，为使以担保方式设立的基金在分配效果上等同于以现金设立的基金，《规定》明确：以担保方式设立油污损害赔偿责任限制基金的，担保数额为基金数额及其在基金设立期间的利息。关于利息的标准问题，可参照最高人民法院《关于审理海事赔偿责任限制相关纠纷案件的若干规定》第21条第2款的规定。

① 船舶所有人及其油褥责任保险人或者财务保证人的赔偿均是同一法定赔偿；油污基金公约规定的补偿是在前述法定赔偿不足弥补油污受损害人实际损失的情况下，对实际损失赔偿不足的部分在油污基金公约的额度内予以补偿。因此，在赔偿资金来源上．有二层赔偿机制。

① 《防治船舶污染海洋环境管理条例》第55条规定："发生船舶油污事故，国家组织有关单位进行应急处置、清除污染所发生的必要费用。应当在船舶油污损害赔偿中优先受偿。"为了解决清污费用与油污损害赔偿的关系问题，我们认为，《油污公约》应当优先于上述条例适用，全部油污损害赔偿请求一律按照债权比例从该公约下的基金中受偿，所有债权平等对待，不允许任何债权从中优先受偿。上述条例第55条规定可适用于货油基金的分配问题。由司法途径处理的油污损害赔偿责任限制基金依照公约按债权比例平等分配，由行政管理的货油基金按照条例规定的顺序分配。

① 这里需要特别说明的是，《规定》没有将船舶所有人以外的其他人纳入油污索赔代位受偿权的主体范围，也没有为《燃油公约》下的污染损害规定代位受偿权，主要原因是缺乏相应的实体法依据。依照《油污公约》第5条第6款的规定，船舶所有人以外的其他人行使代位受偿权仅以所适用的国内法准许为限，我国国内法尚无相关规定。《燃油公约》没有规定一般海事赔偿责任限制制度下的代位权。《1976年海事索赔责任限制公约》规定了类似的代位权，但我国《海商法》并没有吸收。尽管在起草《规定》征求意见过程中，有学者认为规定油污代位求偿权很有必要，并应当扩张适用于《燃油公约》下的油污损害赔偿，这种意见在理论上是科学合理的，但出于法律依据和实践经验的不足，我们暂不作扩张性规定。

# 在总体上没有放弃对公约适用方式的自主选择，兼采直接适用(自执行)与间接适用(非自执行)方式。公约是否可直接适用于国内无涉外因素的纠纷，也是由主权国家自主决定的事务，决定的方式可能是法律、行政法规等，我国法律对此并无明确规定。我国加入与适用公约的情况并不统一，有加入时明确保留不适用于非涉外纠纷的(如《1989年国际救助公约》)，也有实践中将公约统-适用于国内的(如《1972年国际海上避碰规则》)。

① 其主要理由是：我国既不是一元论也不是二元论国家，而是在解决具有涉外因素的纠纷时。我国参加的国际公约与国内法有不同规定的。采用国际公约优先适用的原则。体现这一原则的条款见于相关法律的涉外篇，如《民法通则》第142条、《海商法》第268条等。这种观点是目前理论与实践中的主流观点。

# 其主要理由是：(1)《民法通则》第142条、《海商法》第268条不是法律适用的完整规则，而仅是一个解决涉外关系中法律适用冲突的规则，不能简单通过反对解释等方法得出唯一结论，只能解释为法律对非涉外关系中能否适用公约没有规定。(2)关于国际公约如何适用的问题，我国法律并没有明确、统一的规定。我国在长期普遍实行涉外与非涉外法律"双轨制"的同时，也有在国内非涉外法律关系中适用公约的实践，典型的例证是《1972年国际海上避碰规则》在我国海域的普遍适用。我国加入《1969年国际油污损害民事责任公约》后，国务院于1983年12月29日发布的《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》第13条规定："航行国际航线、载运二千吨以上的散装货油的船舶，除执行本条例规定外，并适用于我国参加的《1969年国际油污损害民事责任公约》。"严格地讲，按照最高人民法院《关于贯彻执行(中华人民共和国民法通则)若干同题的意见(试行)》第178条的规定，涉外民事关系限于以下三种情形：民事关系的一方或者双方当事人是外国人、无国籍人、外国法人的；民事关系的标的物在外国领域内的；法律事实发生在外国的。将涉外因素放宽至国际航线似乎并无法律和法理依据。航行国际航线的我国船舶在我国海域发生的油污损害赔偿纠纷大多数是我国的油污受损害人提起的非涉外纠纷，该条例在一定程度上明确将公约引入国内非涉外法律关系中适用。(3)随着国际交往的增多和加深，制定内外两套规则的必要性正在减少，一味区分内外而适用不同法律可能会违反国民待遇原则，遭到其他国家的反对。建议我国对一些技术性较强或者没有必要区分的案件，可不再根据涉外涉内因素区分对公约的适用。如果我国认为某公约不适合在没有涉外因素的案件中适用，可以作出相应保留。例如，我国加人《1989年国际救助公约》时保留不适用于：救助行动在国内水域进行而所有涉及的船舶都是国内航行船舶。