渤海蓬莱19-3油田溢油事故由网络"深喉"爆料，经过舆情的发酵，溢油事件的各种情况不断公布于众。不管国家海洋局还是中海油、康菲石油他们是否愿意，渤海油田溢油事件已成为高热度的舆情事件，事件的真情在逐步浮出水面。从媒体、网络上报道的情况来看，本次溢油污染已经形成，对油田周边的海域造成了巨大污染损害。2011年7月5日国家海洋局首度披露事故初步调查结果，指明事故周边海域840平方公里海域，其水质由一类下降至劣四类；国家海洋局北海分局监测中心的最新数据表明，B、C平台两处溢油，已造成周边3400平方公里海域水质由一类下降至三类、四类水；国家海洋局北海分局7月19日通报，蓬莱19-3油田漏油的油颗粒已经到达辽宁绥中东戴河浴场沿岸以及河北京唐港浅水湾浴场； 7月28日，蓬莱19－3油田溢油事故发生已近两个月，但海监执法人员最新监视监测发现，B、C平台仍有溢油出现，污染海域面积较前几日有所增大；中国海监对于溢油污染还在持续监测，现阶段仍无法确认最终的污染程度和范围。
笔者作为一名律师，而家乡山东省长岛县就临近溢油的蓬莱19－3油田，对于本次溢油事故格外多了一份关注，也多了几分法律的思考。长岛周边的海域是否受到了本次溢油的污染？政府部门和群众、媒体的说法不一，群众认为海上漂来不明油膜是蓬莱19－3油田的溢油，网箱养殖鱼类、扇贝的死亡和溢油污染有关，并不断将情况反映到媒体予以报道。而地方政府则根据相关海洋、渔业部门的检测结果认为，长岛周边的海域并没有受到溢油事故的影响。这里有现状不够明朗的原因，也有顾忌长岛旅游业、水产品养殖业形象的原因，更有人民群众对政府公信力降低的原因，当然也可能存在某些"潜规则"的原因。但不管怎么说，石油污染是一个长期的、累积的过程，对于污染的后果还应拭目以待。这次溢油事故对于长岛海洋生态和渔业的影响，也许要到了今年年底或者明年，才能看得更清楚。最新的情况，河北和辽宁的沿海海岸发现了溢油的颗粒，石油已经上岸；海监执法人员最新监测发现，蓬莱19-3油田仍有溢油出现，污染海域面积较前几日有所增大，这意味着渤海溢油事件有进一步恶化的可能。
海洋石油污染事故不是第一次出现，也不会是最后一次发生，不断增多的海洋石油污染事故，让我们不得不正视和反思我们海洋环境保护、海洋石油污染相关法律制度的立法，执法和司法，还有我们的各级政府部门保护海洋环境、保护人民群众利益的能力和意识。石油污染之后，索赔理所当然应当成为重头戏。没有赔偿，没有惩罚、就没有责任的承担，那些污染了海洋的石油巨头们就没有了责任的风险意识，就没有了海洋环境保护的意识；没有赔偿，就没有损失的弥补，我们海洋生态、渔业资源就得不到恢复，群众的经济利益就得不到保护。海洋石油污染索赔是民众维护权益的权利，也是有关政府部门保护海洋环境的责任。根据我国现行相关法律规定，渔民的养殖生产受损，渔民可以行使索赔权；海洋生态和渔业资源的损失，有关政府部门应当代表国家提出索赔；同时，执法部门应当对造成溢油污染的单位或个人做出行政处罚。当然不可避免的是，从我国的海洋石油污染的立法、司法、执法现实的情况来看，渤海溢油事故的索赔将面临诸多法律难题，我们的各级政府部门，包括司法部门，在索赔过程中应当承担其相应的法律责任和义务。
一、国家海洋局应对康菲石油公司、中海油处以重罚。
渤海蓬莱19-3油田溢油污染事故发生后，国家海洋局对康菲公司立案进行调查，同时相关官员也表示将对作业者康菲公司依据现行《海洋环境保护法》进行处罚，但最高额度不会超过20万。同时也撇清了中海油的责任，认定责任者是康菲公司，国家海洋局只追究该公司的责任，中海油的责任要根据其与康菲公司签订的合同来界定。早在2004年10月13日，康菲石油旗下子公司极地油轮的一艘运油船，就曾将1000加仑原油泄漏在美国普吉特海湾。康菲为此向美国环境部门支付了54万美元的罚款。而同样发生在中国类似的石油污染事故，康菲公司却只需支付不超过20万人民币的罚款，且他的合作伙伴可以不承担行政上的责任。这显现出中国海洋环境保护法律制度的苍白和无力，也暴露了我们海洋环境执法者对法律理解的僵硬和呆板。试想一下，相对溢油污染对海洋环境的巨大破坏，20万的罚款是何等的渺小，何以惩戒、震慑污染者。
即使从现行的法律制度来理解，中海油也不应逃脱责任，对事故责任者的处罚也不应仅限于20万。在溢油事件发生后，中海油应该在第一时间公开信息，并向有关部门报告，中海油涉嫌瞒报海上溢油事故，理应受到海洋环境监督管理政部门的处罚。作为作业方康菲公司，在因自身操作造成原油渗漏后，长时间向公众隐瞒污染事故，不向有关部门报告，性质恶劣，严重违反中国的《海洋环境保护法》等法律、法规，应当受到多种处罚。《海洋环境保护法》第七十四条规定，发生事故或者其他突发性事件不按照规定报告的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门予以警告，或者处以五万元以下罚款。依照此条规定，中海油和康菲公司都应受到不超过五万元的罚款。《海洋环境保护法》第八十五条规定，"违反本法规定进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处二万元以上二十万元以下的罚款"。第九十一条还规定，"对违反本法规定，造成海洋环境污染事故的单位，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门根据所造成的危害和损失处以罚款，""前款规定的罚款数额按照直接损失的百分之三十计算，但最高不得超过三十万元"。也就是说，作业方康菲公司可能会同时受到20万元和30万元的处罚，即使只按照《海洋环境保护法》第九十一条的规定实施最高处罚也应是30万元，也超过国家海洋局官员所称的20万元。
当然，行政处罚并不是环境立法的最终目的。行政处罚只针对违法行为，在性质上，行政处罚不应也不能替代民事上的填补损失的作用。正是考虑到这一点，我国《海洋环境保护法》一方面规定海洋行政主管部门有权根据海洋环境污染的危害和损失后果按一定比例有限地加重处罚；另一方面又专门规定了海洋生态破坏致国家重大损失的民事赔偿责任。但相对于2008年修订的《水污染防治法》有关按比例处罚上不封顶的规定而言，《海洋环境保护法》处罚的规定确实限额过低，国家应当尽快对该法进行修订。
此次渤海溢油是否是近年来最严重的海上钻井平台溢油事故，康菲公司和中海油是否会收到一张巨额罚单，这取决于溢油量的确认和事故原因的最终调查结果，也取决于海洋环境行政执法者的决心和勇气。
二、国家要索赔
渤海蓬莱19-3油田溢油污染必然给油田周围的海域海洋生态系统和渔业天然资源造成直接的破坏和影响，随着污染物的积累和迁移转化还会引起更广泛范围的多种衍生环境损害，给生态系统和人类的生产、生活造成长期危害。因此海洋环境的生态索赔备受关注。在我国海洋环境生态损害索赔是有法可依的，我国现行的《海洋环境保护法》第九十条第二款规定，"对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。"本条确立国家向破坏海洋生态损害责任人要求赔偿的法律基础。依据该条款的规定，中国第一例海洋生态索赔案------"塔斯曼海"轮海洋生态损害案开创了我国海洋生态损害国家索赔的先河。
广义的海洋环境生态损害包括两个方面，一个就是纯粹的海洋环境损害，如水质、底质、滩涂、浮游生物资源等所受到的损害；另一个就是天然渔业资源的损失。根据国家法律规定，由海洋行政主管部门代表国家进行海洋生态损害索赔，除海洋行政主管部门之外，渔业渔政部门可以就国家海域的渔业资源因污染而遭受的损失代表国家提起索赔；如果受污染的海域有海洋保护区，保护区的主管部门也可以代表国家索赔。根据《海洋环境保护法》的规定，对于海洋环境保护的监督管理，环保、海洋、渔业、海事各部门的分工是很明确的。但不可否认的是，对于由谁代表国家提起海洋生态损害索赔，各部门之间会出现利益之争或推诿责任的情况，影响海洋生态国家索赔的开展和操作。这就需要海洋行政部门与渔业、渔政部门及其他部门协调一致。
海洋生态索赔要解决两大核心问题：一是谁有权索赔；二时如何计算和评估损失数额。对谁有权索赔，上面我们已做了详细阐述。对于海洋生态的索赔计算操作，我国的《海洋环境保护法》的规定是原则、笼统的。前面讲过，广义的海洋环境生态损害包括两个方面，一个就是纯粹的海洋环境损害，另一个就是天然渔业资源的损失。对于纯粹的海洋环境损害的索赔到底包括哪些内容？"塔斯曼海"轮海洋生态损害案，天津市海洋局提出的海洋生态损害的费用包括海洋环境容量损失费、生物治理研究费和监测评估费、海洋生态服务功能损失费、海洋沉积物恢复费以及潮滩生物环境、浮游植物和浮游动物恢复费等8项，但天津海事法院仅仅只认定了前两项。2007年，国家海洋局发布了《海洋溢油生态损害评估技术导则》。该技术导则规定了海洋溢油对海洋生态损害的评估程序、评估内容、评估方法和要求。根据该技术导则，海洋溢油的损害对象大致分为六类，即海水质量、海洋沉积物环境、潮滩环境、海洋生物、典型生态系与海洋生态系统。溢油海洋生态总损失费用为海洋生态直接损失、生境修复费、生物种群恢复费和调查评估费四个部分的总和。由此确定最终索赔额度。但上述技术导则只是一个海洋行政部门的行业标准，这一计算标准是否能够成为法院判决的依据，目前还存在争议。对于天然渔业资源损失的索赔，我国是有规定的，各地海事法院也是有判例的。农业部颁布的《水域污染事故渔业损失计算方法》将污染事故造成的天然渔业资源损失分为直接损失和天然渔业资源的中长期损失两部分。在计算经济损失额时，将直接经济损失额与天然渔业资源中长期损失额相加，但不应低于直接经济损失中水产品损失额的3倍。在"塔斯曼海"轮海洋生态损害案中，天津海事法院就认定了渔业资源损失，判令赔偿天津市渔政渔港监督管理处渔业资源损失1500余万元。天津海事法院认为：污染事故渔业资源损失包括直接经济损失和天然渔业资源损失，这种损害不仅会导致当时的渔业资源突然下降，而且污染物对以后的渔业资源的损害也是不可逆转的，其后果可能会直接影响到几年后渔业资源量的补充和物种的恢复。
2011年7月5日，面对数十家媒体，国家海洋局的官员以罕见的强硬态度表示，未来将对康菲石油中国有限公司提起海洋生态损害索赔，并表示，这类生态损害赔偿数额视实际情形可能很高。但是有关法律专家却普遍认为，国家海洋局能否发起生态索赔，还有待观察，即使提起诉讼，可以预期的是，由国家海洋局代表国家向渤海溢油侵权方提起生态损害赔偿，在诉讼上将困难重重。国家海洋局也可能通过行政处罚和非诉手段解决，海洋生态损失补偿可能远远低于实际损失。迄今为止，对于天然渔业资源的损失，我们还没有听到渔业、渔政部门发出任何声音。我们拭目以待。
三、渔民要索赔
渤海蓬莱19-3油田溢油事故对周围的海域造成严重的污染影响，油污对水产养殖会造成破坏，这是无容置疑的。据媒体报道，渤海溢油周边海域的渔民养殖的水产品在大批非正常的死亡，油污对水产养殖的破坏正在显现。渔民最想知道的是，一旦自己养的海产品因油污死亡，能不能索赔，找谁索赔，怎么索赔？
根据《海洋环境保护法》、《侵权责任法》的规定，受损失的渔民当然可以向污染的责任者提出索赔。《侵权责任法》第65条规定"因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任"。《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》规定，受到海洋石油勘探开发污染损害的单位和个人都有权索赔，海区主管部门对赔偿责任和赔偿金额纠纷，可以根据当事人的请求作出调解处理。当事人对调解处理不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。渔民只要能拿出证据证明自己的养殖损失与油污有关，就可以到国家海洋局申请赔偿或起诉到海事法院。
无论是协商，还是诉讼，渔民的索赔最重要的是证据。如何证明溢油和养殖损失的关系，如何拿到证据，这是最令渔民头疼的事情。养殖渔民要索赔，需做多种准备。第一，要把油污拍照录像，最好找公证人员到场，对海水取样，提取油污，保存证据。委托鉴定机构对海水中的含油量进行鉴定，还要对溢油的"油脂纹"进行提取，再与相关历史记录作比较，以确定溢油的准确来源。所谓"油指纹"，是因油品光谱、色谱图的复杂性如同人类指纹一样具有唯一性，因此，人们把油品的光谱、色谱图称为"油指纹"。第二，要对海产品进行取样，最好也是找公证人员到场，邀请专业人士取样。委托鉴定机构对海产品死亡原因进行鉴定。第三，确定水产品损失的数额，渔民要尽可能的提供相关的原始单据、数据、证明材料等。确定损失的数额，这也需要专业机构的鉴定。农业部颁布的《水域污染事故渔业损失计算方法》的规定，因渔业环境污染、破坏直接对受害单位和个人造成的损失，在计算经济损失额时只计算直接经济损失。直接经济损失包括水产品损失、污染防护设施损失、渔具损失以及清除污染费和监测部门取证、鉴定等工作的实际费用。渔民索赔取证很难，证据的保全更难，但必须认真地做，这是索赔的关键。
对此次于渤海溢油事件，现在的影响还未全面显现，尤其是海底溢油，与海面溢油更不同，取证更困难。渔民的损失该向谁索赔、如何索赔，索赔金额等具体的细节，还需要等待相关部门对环境污染的评估和鉴定，迄今为止国家海洋局还未全部公开此次事故已查明的事实、调查进展,包括溢油的扩散面积、溢油的挥发量、回收量、溢油在任何时刻的位置、形状及变化过程、事故后采取的措施和控制情况等详细内容；还未公布生态损害评估的进展情况,包括污染源的诊断、污损对象及程度确定、生态污损评估等方面详细内容。也许这需要一个漫长的等待过程，这也是中国海洋环境执法无奈的现实。
从媒体获悉，河北乐亭的养殖渔民已搜集、保全证据准备起诉中海油和康菲石油，这是一个好的开始，也是一个艰难的开始，但是我相信有了第一步，就会有溢油污染事故索赔全面开展，也将会极大促进溢油污染事故索赔的立法、司法、执法的进步。
四、索赔的困局
已持续两月有余的渤海蓬莱19-3油田溢油事故仍在继续恶化，而其对海洋环境的破坏程度，也超出当初的预期。国家海洋局要求康菲公司在8月7日之前彻底清除油污，但在随后的清理过程中，康菲公司不仅进展缓慢，而且对溢油点的排查也是敷衍了事。7月14日，康菲公司曾表示，蓬莱19-3油田B、C平台溢油量约为1500桶，而8月12日，康菲公布的实际溢油量已上升到2500桶。渤海蓬莱19-3油田溢油事故在不断的升级，但康菲公司不但对溢油清理排查推三阻四、拖拖拉拉，更一直未就溢油事件向公众致歉，公众利益被严重漠视，康菲公司也一再避谈污染的赔偿问题。康菲公司为何如此的傲慢和不负责任，这凸显了我国海洋石油污染损害赔偿法律机制的严重缺失。
从我国现行海洋环境法律法规的立法、司法的实践操作、行政监管执法以及政治、法律环境等各个方面来看，渤海蓬莱19-3油田溢油事故的国家索赔、渔民索赔都将困难重重。如何冲破索赔困局，考验着我们的政府部门、司法部门和广大的民众。
我国目前的立法中，已有《海洋环境保护法》、《防止海洋工程建设项目污染损害海洋环境保护条例》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》等关于海洋环境保护的法律、法规。但现行的法律法规只规定了可以提起索赔的原则性规定，缺乏具体的操作性规定，给司法部门的适用法律造成很大困难。现有的法律条文没有明确海洋溢油事故责任的界定以及受害人群和赔偿的规则，在细节和实践中存在着诸多难以解决的问题，这些问题的存在，必然造成海洋溢油事故索赔的困局。2010年7月1日起实施的《中华人民共和国侵权责任法》第65条规定"因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任"，第19条规定："侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算"。根据侵权责任法的规定，由于海洋石油污染造成附近海域渔民损失，渔民当然可以提起索赔，但是如何适用侵权责任法，如何协调解决侵权责任法和海洋环境保护法律、法规规定之间矛盾，也是索赔的难题。
就像"九龙治水"，海洋石油污染事故发生，国家海洋局，国家环保总局、渔业局、海事局、国家安全监管总局等有关部门都可以进行相关处理，谁都可以管，谁都不想管，这就是我国现行的海洋环境监管体制。这次渤海溢油事故现在由国家海洋局出面处理，按着《海洋环境保护法》的规定，海上石油钻井平台的溢油污染应当海洋行政管理部门监管，国家海洋局的监管是职责所在。但是监管的力度如何、监管的效果如何，监管的公信力如何？公众都提出了质疑。康菲公司为何傲慢、牛气、为何漠视公众的利益，与我国海洋环境污染法律制度有关，更与监管部门的监管不力有关。当然康菲公司的面不改色，与其背后的中海油有莫大的关系，作为合作方中海油显然没有尽到约束、制衡之责。监管部门的监管不力，必然给渤海溢油污染索赔造成困难。比如该向谁索赔、如何索赔，索赔金额等具体的细节，还需要等待相关部门对环境污染的评估和鉴定，但相关监管部门对有关海域的油膜和污染海域附近渔民的养殖水产品的死亡原因却总是给出模糊的鉴定说法，让民众难以信服，也给渔民的索赔造成困难。再比如，消油剂的使用必然导致海水的二次污染，对水产品造成致命影响，康菲公司对消油剂是否使用以及消油剂的使用量，并没有公布于众，而监管部门也并没有一个明确的说法。渔民的养殖水产品即使没有受到原油污染，也很有可能受到消油剂的二次污染。
面对国有的垄断企业，监管部门的监管总是很软弱。这在以前发生的环境污染事故中已有验证，中石油"制造"的松花江污染事故，国家买单，而中石油超然事外；中石油大连爆炸火灾事故至今历历在目，受损渔民索赔无门，单是"泄漏了多少吨原油"就一直成谜，事故无人负责。在现在中国这种大的政治、经济、法律的背景下，监管部门的监管也是无奈和挣扎的。在这次溢油污染事故中，监管部门面对是跨国公司和背后的国有垄断巨头，这考验着监管部门的能力和决心。媒体报道，康菲石油准备分拆上游开采和下游炼油销售两个板块，面对渤海溢油事故污染索赔，康菲公司此举是否是在逃避责任？监管部门的处罚和索赔应当来的更坚决和迅速一点。
回顾有关海洋溢油污染损害索赔的漫漫道路，其中曲折不断。"塔斯曼海轮溢油案"是我国第一次海洋生态索赔，亦为迄今国内就油污事故给海洋生态造成损失做出的首次判决。但此案历经七年，进行的相当纠结。可以预期的是，将来由国家海洋局代表国家向渤海溢油侵权方提起生态损害赔偿，在诉讼上将困难重重。对于渔民的索赔，最重要的就是证据，要证明溢油污染与养殖水产品死亡存在必然联系非常复杂，这需要法院认可的第三方鉴定机构的鉴定。对于溢油污染事故证据的搜集、保存、鉴定，介入越早越好，那样就能保存更多的证据，问题是，渔民是弱势群体，而国家有关部门一直没有明确的结论，渔民的索赔需要有关部门、地方政府的支持和帮助，需要法律人士的法律援助。
渤海溢油事故索赔的最新进展是，国家海洋局北海分局公开招聘法律服务机构，准备提起国家索赔。海洋局的招聘条件要求很高，说明了其重视。海洋局能动真格，说明国家法治在进步，但过程如何，结果如何，作为法律人拭目期待！