摘要：社会保险是国家规定的劳动者的基本权利，用人单位为劳动者办理各项社会保险并缴纳各项社会保险费是其对劳动者应尽的法定义务，因社会保险引发的各类劳资争议应当属于劳动争议。对于劳动者享有的社会保险费的请求权，必须通过建立多元化的争议解决机制来实现，在具体适用何种解决机制上应赋予劳动者充分的选择权。

关键词：社会保险费 劳动争议 仲裁 诉讼

一、提出问题

因企业欠缴职工社会保险费用而引发的争议，当事人如何进行救济，一直是令劳动者头疼并且困扰司法实务工作者多年存有较大争议的问题。目前劳动者维权中遇到的问题主要是劳动和社会保障行政部门、劳动争议仲裁委员会和人民法院之间对此类纠纷有互相推诿的现象，最终导致劳动者投诉无门，从而激发劳动者的不满情绪，影响社会稳定。比如，一个未与用人单位签订书面劳动合同的劳动者，因为单位没有为其缴纳各项社会保险费而与单位产生纠纷，如果劳动者直接去劳动行政部门申诉，该部门工作人员会以无法确定双方是否存在劳动关系为由将责任推给劳动争议仲裁委员会；劳动争议仲裁委员会当接到劳动者关于社会保险费的仲裁申请时，开始会告知劳动者向劳动行政部门申诉解决，直到劳动者坚持要求仲裁解决时，才会受理并作出裁决；如果劳动者对仲裁裁决不服，向法院起诉时，法院会以社会保险纠纷不属劳动争议为由不予受理。

令人费解的是，同样是因社会保险费引发的争议，劳动争议仲裁委员会将其作为劳动争议予以受理并且作出裁决，如果一方不服该裁决向法院起诉，法院却又说此类纠纷不属于劳动争议，司法实践中的如此操作不仅限制了劳动者的维权渠道，侵害了劳动者的合法权益，也与《劳动争议调解仲裁法》的立法规定相违背，严重损害了法律适用的统一性，同时说明法官惯用定势思维和个人传统“经验法则”，对最新劳动法律的立法精神存在重大误读。

二、用人单位与劳动者因社会保险费引发的争议性质

因企业欠缴职工社会劳动保险费用而引发的争议性质，司法实践中曾经长期存在争议。2005年9月8日，济南市中级人民法院印发了《全市法院劳动争议案件法律适用座谈会会议纪要》，以供中院各相关业务庭室、各基层法院在审判实践中参考。其中关于请求缴纳社会保险费的案件是否属于劳动争议案件，存在两种意见。“第一种意见认为，应借鉴外地法院的做法，对用人单位普遍未给职工缴纳“三险”的，应由劳动行政部门处理，法院不宜立案；对用人单位仅未给部分员工缴纳保险的，法院应予受理。第二种意见认为，劳动者与用人单位因基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险所引起的争议。凡用人单位应当依法参加社会统筹保险的，无论劳动者起诉用人单位要求依法交纳社会保险费用，还是起诉社会保险经办机构要求发放保险金，或者享受其他社会保险待遇，均不属于劳动争议案件，人民法院不应作为劳动争议案件受理。对于用人单位没有参加社会保险统筹的，虽属于履行劳动合同过程中发生的劳动争议，但因实际困难，目前暂不受理为宜。与会人员多数倾向于第二种意见。”

笔者以为，对于社会保险有关的争议应当属于劳动争议。首先，劳动争议是指劳动关系当事人之间因劳动的权利与义务发生分歧而引起的争议。劳动者和用人单位共同负有向国家交纳社会保险费的义务，同时，社会保险是国家规定的劳动者的基本权利，用人单位为劳动者办理各项社会保险并缴纳各项社会保险费是其对劳动者应尽的法定义务，此类纠纷符合劳动争议的概念范畴；其次，尽管用人单位欠缴职工社会保险费，法律规定应当由劳动保险行政部门或者税务机关行使行政职权强制追缴，但法律也没有限制劳动者以仲裁或者诉讼的方式要求用人单位履行缴纳社会保险费的义务，否则就是对劳动者诉权的侵害。道理很简单，劳资双方因为工资支付发生争议，劳动行政部门也可以行使监察权，但并不影响劳动争议仲裁之后的法院诉讼；再次，执行难不能成为否认此类案件劳动争议性质的理由。如果因为补缴数额难以计算或者担心劳动和社会保障部门不予配合，法院就排除此类案件的管辖，无异于出租车司机的“擅自拒载”行为，实际是在推脱责任，当司法本应作为社会正义的最后一道防线的时候，司法却临阵脱逃了，有违“司法最终解决原则”。最后，2008年5月1日起施行的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》对此问题已有定论。该法第二条明确规定，“中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的下列劳动争议，适用本法：（一）因确认劳动关系发生的争议；（二）因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议；（三）因除名、辞退和辞职、离职发生的争议；（四）因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议；（五）因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议；（六）法律、法规规定的其他劳动争议。”

三、

对于因用人单位少缴、漏缴社会保险费，劳动者要求补缴引起的社会保险争议能否作为民事案件予以受理的问题，一直是司法实践中存在争议且没有定论的问题。很多人对此持否定态度，认为因用人单位欠缴社会保险费而引发的争议，应该由劳动保障行政部门或者税务机关行使行政职权强制追缴，而不应该由作为民事案件予以受理。其理由主要有以下几个方面：
一是，从实体法来看，用人单位和劳动者共同向国家足额缴纳社会保险费用，以维护国家社会保障制度，是其法定义务，而非约定义务。法定义务来源于法律的强制性规定，它是不平等主体之间基于行政权的管理而产生，当事人之间不能进行更改或放弃，否则将受到法律的制裁。约定义务，则基于平等主体之间的自由意志而产生，当事人之间可以约定变更或放弃，法律应当尊重而无权干涉。因此，在缴纳社会保险费方面，用人单位与劳动者之间不是一种平等关系，也可以说不是民事关系。
二是，劳动保障行政部门或者税务机关行使行政追缴权对缴费单位欠缴的社会保险费进行强制追缴是其法定的行政职责。根据中华人民共和国国务院令第259号《社会保险费征缴暂行条例》（以下简称《社会保险费征缴暂行条例》）第五条“国务院劳动保障行政部门负责全国的社会保险费征缴管理和监督检查工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作”、第六条“社会保险费实行三项社会保险费（基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费）集中、统一征收。社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收”、第十三条“缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的，由劳动保险行政部门或者税务机关责令限期缴纳；逾期仍不缴纳的，除补缴欠缴数额外，从欠缴之日起，按日加收千分之二的滞纳金。滞纳金并入社会保险基金”、第二十四条“缴费单位迟延缴纳社会保险费的，由劳动保障行政部门或者税务机关依照第十三条的规定决定加收滞纳金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5000元以上20000元以下的罚款”、第二十五条“缴费单位、缴费个人对劳动保障行政部门或者税务机关的处罚决定不服的，可以依法申请复议；对复议决定不服的，可以依法提起诉讼”、第二十六条“缴费单位逾期拒不缴纳社会保险费、滞纳金的，由劳动保障行政部门或者税务机关申请人民法院依法强制征缴”之规定，社会保险费的征收、征缴管理和监督检查工作是劳动保障行政部门、税务机关或社会保险经办机构的法定职责，是其行政职权范围内应当履行的法定义务。而法定职责不可放弃，否则构成失职，其行政不作为行为，相对人有权提起行政诉讼，对相对人合法权益造成损害的还应当承担国家行政赔偿责任。
三是，根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》（法释【2006】6号）第七条第一项规定，劳动者请求社会保险经办机构发放社会保险金的纠纷不属于劳动争议。发放保险金和征缴保险费在性质上应属同一性质，因此缴纳社会保险费的案件也应该不属于劳动争议案件。
四是，根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》（法释【2006】6号）第一条第（三）项的规定，劳动者退休后，与尚未参加社会保险统筹的原用人单位因追索养老金、医疗费、工伤保险待遇和其他社会保险费而发生的纠纷属于劳动争议。据此，法院受理的民事案件应当是劳动关系终止后的因用人单位未缴纳保险费导致劳动者不能获得保险金的赔偿问题。因此，在劳动关系存续期间，劳动者请求用人单位缴纳社会保险费的纠纷，人民法院将其作为劳动争议案件受理缺乏法律依据。
基于以上认识，对于因用人单位少缴、漏缴社会保险费，劳动者要求补缴的案件，法院多以不属于民事案件受理范围而不予受理。本人认为根据目前国家劳动保障法律法规规定，对于上述案件应当作为民事案件予以受理。理由是：
1、从理论上讲，劳动关系具有法律上的平等性，劳动关系的双方当事人用人单位和劳动者，在法律享有平等的权利，劳动者向用人单位提供劳动或服务，用人单位向劳动者支付劳动报酬，依法缴纳社会保险费，双方的权利义务在平等自愿的基础上通过劳动合同约定。因此劳动者和用人单位应该是平等主体之间的关系。所谓“不平等主体”，应该从劳动关系具有实现这种关系的隶属性体现。即在劳动关系目的的实现过程中，用人单位负有对生产经营的组织、指挥的职责，劳动者必须接受用人单位的规章制度和劳动规则。
2、《劳动合同法》第十七条第一款第（六）项明确规定社会保险属于劳动合同的必备条款，因此，依法为劳动者缴纳社会保险费既是用人单位的法定义务，也是合同义务。用人单位未依法缴纳时，首先违反了其法定的缴纳义务，劳动保障行政部门或者税务机关应当履行依法强制征缴的职责，通过行政手段责令用人单位依法缴纳社会保险费。与此同时，用人单位未依法缴纳社会保险费，也违反了劳动合同的约定。违约责任属于平等主体之间的法律关系，当劳动者认为用人单位少缴、漏缴社会保险费而作为劳动争议起诉要求补缴的，人民法院应当作为民事案件予以受理。
3、《劳动争议调解仲裁法》第四十七条第二项规定劳动争议包括社会保险方面的争议，第四十八条明确规定了劳动者对社会保险方面裁决不服的，可以在十五日内向人民法院起诉。由于补缴社会保险费的案件是社会保险方面争议的主要类型，在没有其他法律规定的情况下，不能对《劳动争议调解仲裁法》第四十八条作限缩解释，将补缴社会保险费的案件排除在外。

四、多元化争议解决机制的建立

根据《劳动法》第七十七条的规定，“用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决。调解原则适用于仲裁和诉讼程序”。这是本文所倡导的多元化争议解决机制的直接法律依据。

（一）行政投诉

劳动保险行政部门或者税务机关对缴费单位欠缴的社会保险费进行强制追缴是其法定的行政职责。中华人民共和国国务院令第259号《社会保险费征缴暂行条例》第五条规定，“国务院劳动保障行政部门负责全国的社会保险费征缴管理和监督检查工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作”；第六条规定，“社会保险费实行三项社会保险费（笔者注：基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费）集中、统一征收。社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收”；第十三条又规定，“缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的，由劳动保险行政部门或者税务机关责令限期缴纳；逾期仍不缴纳的，除补缴欠缴数额外，从欠缴之日起，按日加收千分之二的滞纳金。滞纳金并入社会保险基金”；第二十六条还规定，“缴费单位逾期拒不缴纳社会保险费、滞纳金的，由劳动保障行政部门或者税务机关申请人民法院依法强制征缴”。同时，根据劳动和社会保障部[1999]第2号令《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》第十八条，“缴费单位办理申报后，未及时、足额缴纳社会保险费的，社会保险经办机构应当向其发出《社会保险费催缴通知书》；对拒不执行的，由劳动保障行政部门下达《劳动保障限期改正指令书》；逾期仍不缴纳的，除补缴欠缴数额外，从欠缴之日起，按日加收千分之二的滞纳金。滞纳金分别并入各项社会保险基金”。据此，劳动者可以向劳动行政部门举报投诉,或者请求劳动保障部门履行向用人单位征缴社会保险费的职责。

（二）劳动争议调解

调解制度作为解决纠纷的一种机制，是中国固有的传统。以调解的方式妥善处理各类纠纷案件，对于化解社会矛盾、快速调节经济关系，预防和减少诉讼，维护社会稳定具有判决结案方式所不可替代的优越性。

《劳动争议调解仲裁法》 第十条规定：“发生劳动争议，当事人可以到下列调解组织申请调解：（一）企业劳动争议调解委员会；（二）依法设立的基层人民调解组织；（三）在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。”当事人申请劳动争议调解可以书面申请，也可以口头申请。经调解达成协议的，负责调解的组织应当制作调解协议书。调解协议书由双方当事人签名或者盖章，经调解员签名并加盖调解组织印章后生效，调解协议书对双方当事人具有约束力，当事人应当履行。

（三）劳动争议仲裁

根据《劳动争议调解仲裁法》，自劳动争议调解组织收到调解申请之日起十五日内未达成调解协议，或者达成调解协议后，一方当事人在协议约定期限内不履行调解协议的，当事人可以依法向劳动合同履行地或者用人单位所在地的劳动争议仲裁委员会申请仲裁。另外，劳动争议申请仲裁的时效期间为一年，从当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。

需要特别注意的是，根据《劳动争议调解仲裁法》第四十七条之规定，因执行国家的劳动标准在工作时间、休息休假、社会保险等方面发生的争议，如果劳动者满意裁决结果，该仲裁裁决即为终局裁决，裁决书自作出之日起发生法律效力。也就是说，劳动争议仲裁委员会一旦裁决支持了劳动者关于社会保险费的仲裁请求，劳动者收到仲裁裁决后，如果用人单位明确拒绝履行仲裁裁决，劳动者可以当即向人民法院申请强制执行，并且不再需要看用人单位是否在十五日内不起诉。因为按照以往，劳动争议仲裁裁决作出后，如果一方在十五日内起诉的，仲裁裁决不生效。

（四）劳动争议诉讼

1.行政诉讼

由于确保用人单位按时足额交纳各种社会保险费是法律法规赋予社会保险行政部门、税务机构的法定职责，当税务机关或社会保险经办机构不履行其行政职权范围内的法定义务时，就属于行政失职，对其行政不作为行为，相对人有权以税务机关或社会保险经办机构为被告提起行政诉讼，由人民法院判令其履行追缴义务。并且，由于税务机关或社会保险经办机构的行政不作为给职工个人造成损失的，还应该承担行政赔偿责任。

对此，《社会保险费征缴暂行条例》第二十五条明确规定，“缴费单位、缴费个人对劳动保障行政部门或者税务机关的处罚决定不服的，可以依法申请复议；对复议决定不服的，可以依法提起诉讼”。另外，劳动和社会保障部[2001]第13号令《社会保险行政争议处理办法》第六条第一款第（八）项也规定，“公民、法人或者其他组织认为经办机构未依法为其办理社会保险关系转移或者接续手续的，可以依法申请行政复议”其第三十一条还规定，“申请人对劳动保障行政部门作出的行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。

2.民事诉讼

对于劳动争议，我们国家设立起劳动争议仲裁前置程序，即劳动者必须先行提起劳动争议仲裁申请，对于仲裁裁决不服的，才可以针对与用人单位的劳动争议向人民法院提起民事诉讼。即使这样，司法实践中对于本来属于法院主管的案件，法院也往往以宜由行政解决为由不予受理，“重行政轻审判”的解决纠纷观念尚存；同时，还有不少法院以是否能够按期审结或者是否最终能够予以执行为标准，来确定法院的受案范围；更有甚者个别地方政府或政府部门以“红头文件”的形式规定某些民事纠纷只能向某政府部门寻求解决，不得向法院提起诉讼，而法院则只能就范。

如前文所述，因社会保险费引发的争议属于劳动争议范畴，劳动者在诉状中提起涉及社会保险费的诉讼请求的，法院一般不予立案，该做法涉嫌严重违法。因为《劳动争议调解仲裁法》第四十八条明确规定，劳动者对有关社会保险争议的仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。如果用人单位不服仲裁裁决，在有证据证明该仲裁裁决符合法定情形时，可以自收到仲裁裁决书之日起三十日内向劳动争议仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决。仲裁裁决被人民法院裁定撤销的，当事人可以自收到裁定书之日起十五日内就该劳动争议事项向人民法院提起诉讼。

四、结语

对于劳动者享有的社会保险费的请求权，必须通过建立多元化的争议解决机制来实现，在具体适用何种解决机制上应赋予劳动者法律允许范围内的充分选择权。劳动和社会保障行政部门、劳动争议仲裁委员会以及人民法院之间不能互相“踢皮球”，应当严格依照法律向劳动者行使阐明权，绝不能有法不依，擅自“闭门造法”。

注释：[1]湖南省高级人民法院在2009年5月20日下发了《关于审理劳动争议案件若干问题的指导意见》，其中第二条规定：“下列纠纷不属于人民法院劳动争议案件受理范围：（一）劳动者请求用人单位缴纳住房公积金的；（二）劳动者请求用人单位为其建立社会保险或缴纳有关社会保险费用的；……（八）其他依照法律和司法解释的规定不属于劳动争议案件的。”笔者对某些地方法院在《劳动争议调解仲裁法》颁行之后，仍然限制社会保险费纠纷的劳动争议性质，深表遗憾。

[2]判决用人单位补缴社会保险的，实践中确实存在不好执行的问题，因为办理社会保险需要用人单位同意并盖章，用人单位如果不协助，法院将很难办。

[3]民事司法之司法最终解决原则是指，“市民社会的任何民事纠纷都可以通过民事诉讼程序解决，一旦公民选择了司法救济途径，司法机关就必须予以实体性的解决。纠纷解决机制冲突或者竞合时，法院享有受理并解决纠纷的优先权。”

[4]《劳动争议调解仲裁法》第四十九条：“用人单位有证据证明本法第四十七条规定的仲裁裁决有下列情形之一，可以自收到仲裁裁决书之日起三十日内向劳动争议仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决：（一）适用法律、法规确有错误的；（二）劳动争议仲裁委员会无管辖权的；（三）违反法定程序的；（四）裁决所根据的证据是伪造的；（五）对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的；（六）仲裁员在仲裁该案时有索贿受贿、徇私舞弊、枉法裁决行为的。”

参考文献：

[1]吴俊：《论司法最终解决原则—民事诉讼的视角》，载《法治论坛》2008年第1期；

[2]张向东、仇慎齐：《因社会保险费用引发劳动争议的救济途径分析》，引自中国法院网

[3]谷口安平（日）：《程序的正义与诉讼》，中国政法大学出版社，2002年11月第1版；

[4]侯文若：《社会保险》，中国劳动社会保障出版社，2005年7月版；

[5]杨景宇、李飞：《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法适用指南》，中国市场出版社，2008年1月版。