重提海岸带管理之必要

相对来说，因地理位置的优越性，沿海地带向来是每一个国家或地区较为发达的地带。这一地带历来是人口、能源和资源的流入地，为社会创造了大量的物质财富和精神财富。特别是近二十年来，人口、城市和经济发展日益向沿海地带集中逐渐成为一种趋势。但与此同时，也给沿海地带带来了人口急速彭胀、资源减少和环境恶化等严重制约经济发展的众多不利因素。为了保持沿海地带的经济繁荣以及保护沿海地带的经济发展优势不被破坏，本世纪40年代初，在美国提出了海岸带管理问题。70年代以后，海岸带管理迅速发展到英国、加拿大、澳大利亚、日本以及中国等沿海国家和地区。早在建省之初，我省也提出了海岸带管理问题。
所谓海岸带，就是围绕沿海地带划出一定的区域，实施与其他地带不同的、严格的管理措施。它是海陆交互作用的过渡地带，包括滨海陆地、沿海滩涂和沿岸水域。因其近海且狭长如带，形象地称之为海岸带。关于海岸带的范围，每个国家和地区都有不同的规定。世界上没有统一的划分标准，完全由各国视本国具体情况，从有利于海岸稳定及海岸带开发来定。我省海岸带管理范围以海岸线为基准，向陆至五千米等中药线，向海至十五米等深线。海岸带资源是一种特殊资源，是包括土地、矿产、森林、水、海洋、港口、旅游等各种单项资源在内的综合资源。
海岸带是开发陆地的门户，进军海洋的跳板；是海上交通枢，国防前沿重地；是经济、文化较内地发达，国家发展先行地区和黄金地带。加强海岸带管理具有十分重要的意义，是摆在沿海国家和地区面前的一项新课题。为了加强我省的海岸带管理，合理、充分开发海岸带资源，提出如下建议供参考。
一、加紧海岸带立法。开展海岸带管理首先应加强海岸带立法。海岸带法是调整人们在海岸带资源的开发利用和治理保护过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。海岸带法与土地法、水法、森林法等各单项资源法的规定协调一致，遵守他们的基本规定，根据海岸带区域自然、经济和社会各方面特点，将其他单项资源法的规定具体化，作出海岸带管理所必需的特殊规定，解决海岸管理中的特殊矛盾和问题。海岸带立法是世界性的发展趋势。自1972年美国通过了世界上第一部海岸带管理法后，迄今为止，大多数海洋国家和地区都制定了有关海岸带的法律。如日本的《海岸法》，英国、澳大利亚的《海岸保护法》，前苏联的《黑海海滩保护法》，新加坡的《海滨法》以及南朝鲜的《海岸土地及邻近水域控制法》。我国及辽宁、天津、山东、上海、广东等省、市的海岸带立法工作正在加紧制定之中。特别是江苏省，早在1986年就发布实施了《海岸带管理暂行规定》。在总结几年来海岸带管理与立法经验的基础上，于1991年又发布实施了《海岸带管理条例》，大大加强了海岸带管理。我省是全国唯一的海洋大省，面临着大开发与大开放，加强我省海岸带立法十分必要和迫切。建议我省历史四年之久且正在进行中的海岸带立法尽快出台。
二、确定海岸带主管部门，建立对海岸带实施有效管理的协调、监督机制。海岸带涉及的管理部门较多，加强协调十分重要。目前，涉及海岸带管理的部门有海洋、交通、国土、水利、农业、林业、盐业、渔业、环保等，这些行业主管部门多年来对本行业所辖范围内的单项资源实施了有效管理，基本上属于传统的分工分类管理。但海岸带管理，要求将海岸带视为一个特定区域和独立系统，并制定专门法规，规划及自成体系的管理机构，对海岸带实施综合开发、合理保护、最佳决策的管理。上述行业主管部门没有、也不可能达到这样的要求，其根本缺限在于没有把海岸带做为一个独立的地看待，不能充分考虑海岸带的特殊性与整体性，在管理上往往造成空白、重复或冲突，多头管理的结果往往是缺乏行之有效的管理。考虑到海岸带的复杂性与重要性，这一特定区域单独交给任何一个现有待业管理部门都是比较困难的。我省实行"小政府，大社会"的体制，不适宜组建新的政府职能机构。所以，在确定上述一个行业主管部门组成的虚设的海岸带管理委员会是必要的，可行的，其主要任务是指导海岸带主管部门的工作，协调各行业主管部门之间的关系。这种做法在辽宁、天津等省、市及水法、环保法等法律中都已采用，实践证明是切实可行和行之有效的。建议海洋部门做为省海岸带的主管部门，同时成立由海洋、交通、国土、水利、农业、林业、盐业、渔业、环保等部门参加的虚设的省海岸带管理委员会。省海岸带管理委员会将其常设办事机构设在海洋部门，便于海岸带主管部门充分发挥省海岸带管理委员会的协调作用，实施其海岸带管理职能。
三、制定海岸带总体规划和功能区划。制定海岸带开发利用与治理保护的总体规划和功能区划，是对海岸带实施管理的重要手段。海岸带总体规划由省海岸带主管部门组织有关部门，按照服务费岸带的自然规律和社会经济发展的需要，通过科学论证，综合分析来拟定，经同级计划部门综合平衡后，报省政府批准实施。海岸带总体规划和功能区划的变动与修改，也必须经省人民政府批准，不得擅自变动与修改。海岸带总体规划的主要内容包括：（一）海岸带资源和环境以及社会经济状况的综合评价；（二）开发利用和治理保护现状；（三）指导思想和发展目标；（四）岸段功能划分，开发利用区划；（五）主要利用方向及大，中型建设项目设想；（六）综合开发利用的生态、经济、社会效益分析；（七）预留岸段和区域；（八）开发利用和治理保护的措施；（九）海洋自然灾害防御规划；（十）投资估算和实施计划。海岸带开发利用规划是海岸带开发利用和治理保护的依据，任何单位和个人开发利用海岸带资源都必须符合总体规划的要求。各有关行业主管部门应制定有关海岸带的专业规划；沿海市、县海岸带主管部门应当在海岸带总体规划和功能区划的基础上，结合本地实际情况，制定具体的实施方案，报同级人民政府批准后实施。但专业规划和实施方案不得与总体规划和功能区划相违背。
四、建立海岸带开发利用活动审批制度和开发利用许可证制度。这是实施海岸带管理的重要措施。海岸带总体规划与功能区划制定出来之后，由各行业管理部门执行，海岸带主管部门监督、检查实施情况。监督检查主要通过审核开发利用活动和颁发海岸带开发利用许可证两种方式进行。大中型项目由省海岸带主管部门负责，除进行审核外，对合格者还要颁发开发利用许可证。小型项目由市、县海岸带主管部门负责审核，签署意见，无需另行颁发海岸带开发利用许可证。 这样，通过一系列管理措施，就能保证对海岸带宏观上管住，微观上管好，保证海岸带的充分、合理的开发利用。