基本养老保险基金计发办法思考

　　基本养老保险基金的计发办法直接影响着参保个人缴费的积极性，进而影响到基本养老保险基金的收支平衡。为此，我国在国发[1997]26号文件和国发[2005]38号文件中对此进行了两次改革。这两次改革虽然对参保个人采取了激励措施，但激励作用较小或存在许多不足。当前，急需改革全国统筹的基本养老保险基金计发办法，采取新的激励措施，切实建立公平合理的、具有可操作性的目标模型。

　　1997年以来，我国基本养老保险基金计发办法已经历了两次改革，虽然这两次改革在一定程度上起到了完善基本养老保险制度的作用，但与基本养老保险全国统筹的要求相比，仍然存在较大的差距。基本养老保险基金的计发办法直接影响着参保个人缴费的积极性，进而影响到基本养老保险基金的收支平衡，因此，近年来引起了各方的关注。目前，基本养老保险基金计发的平均主义已经延缓了提高基本养老保险统筹层次的进程，因此，急需采取新的激励措施。下面通过对与这两次改革有关的两个重要文件的缴费激励性措施的详细分析来说明基本养老保险基金计发办法改革的必要性，并提出改革的目标模型。

　　一、有关国发[1997]26号文件计发办法的缴费激励功能分析

　　《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》就是国发[1997]26号文件，该文件规定：个人账户规模为本人缴费工资的11%，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从用人单位缴费中划入。个人账户储存额，每年参考银行同期存款计算利息。个人账户储存额只用于职工养老，不得提前支取，职工调动时，个人账户全部随同转移，职工死亡时，个人账户中的个人缴费部分可以继承。国发[1997]26号文件还规定：在1997年7月16日之后参加工作的职工，个人缴费年限累计满15年的，退休后按月发给基本养老保险基金，基本养老保险基金由基础养老金和个人账户养老金组成。个人缴费年限累计不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人账户储存额一次性支付给本人。1997年7月16日之前参加工作之后退休的职工，也要符合累计缴费年限（含视同缴费年限）满15年的规定。国发[1997]26号文件对参保个人具有以下激励功能：

　　第一，个人缴费完全记入个人账户，并计算利息，相当于强制性储蓄。这种强制性储蓄能够激励广大劳动者参与基本养老保险基金的缴纳。

　　第二，累计缴费满15年才能享受基本养老保险基金的规定，可激励劳动者力争缴费满15年。

　　第三，个人账户资金中包含从用人单位划入的本人缴费工资的3%，既能够激励明知自己缴费不能满15年的职工参保，又能激励累计缴费时间满15年的职工继续参保。

　　但不可否认的是，这种基础养老金的计发办法体现了平均分配的思想，但削弱了国发[1997]26号文件的激励作用。比如，该文件规定：退休时的基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地（市）上年度职工月平均工资的20%。在同一统筹地区，只要缴费满15年，基础养老金都一样。统筹部分占缴费工资的17%，个人账户部分占缴费工资的11%，而个人账户部分占缴费工资的8%是个人缴费形成的。

　　因此，国发[1997]26号文件对于累计缴费满15年者继续缴费有一定的激励作用，但激励作用较小。

　　二、有关国发[2005]38号文件计发办法的缴费激励功能分析

　　随着我国基本养老保险制度由现收现付制向部分积累制转轨，养老保险的隐性债务逐渐显性化为在岗职工基本养老保险的个人账户空账，个人账户空账的规模巨大导致财政补助的压力过大。为了减少个人账户规模，国发[2005]38号文件对基本养老保险基金的计发办法进行了改革。《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》就是国发[2005]38号文件，该文件规定：为与做实个人账户相衔接，从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。同时，进一步完善鼓励职工参保缴费的激励约束机制，相应调整基本养老保险基金计发办法。 国发[1997]26号文件实施后参加工作、缴费年限累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老保险基金。基本养老保险基金由基础养老金和个人账户养老金组成。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。1997年7月16日之前参加工作之后退休的职工，也要符合累计缴费年限（含视同缴费年限）满15年的规定。国发[2005]38号文件缴费规定的激励功能为：[page]

　　第一，缩小了个人账户规模，个人账户资金全部由个人缴费形成，个人账户储存额具有个人产权的性质，有一定的激励作用。

　　第二，基础养老金的计发办法体现了权利与义务相关的原则。国发[2005]38号文件规定，退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。这对累计缴费满15年者继续缴费的激励作用较大，与国发[1997]26号文件相比是个进步。

　　第三，累计缴费满15年才能享受基础养老金，这能激励劳动者力争缴费满15年。

　　但是，国发[2005]38号文件对基本养老保险基金的计发办法在缴费的激励作用方面也有以下一些不足：

　　一是如上述第一点所说的这种强制性储蓄未必能得到参保个人的支持，这还要取决于统筹账户基金的计发办法。

　　二是由于用人单位缴费全部进入统筹账户，对于明知或预计难以达到累计缴费满15年的职工来说，统筹账户的缴费激励作用很小甚至为零。

　　三是在不断提高基本养老保险统筹层次的过程中，尤其是在全国统筹的条件下，国发[2005]38号文件中基础养老金计发办法的缴费激励作用受到质疑。国发[2005]38号文件指出，基础养老金与所在地区在岗职工月平均工资挂钩，这种挂钩如不合理，有可能引发退休移民问题。提高社会保险统筹层次，要坚持享受待遇权利与缴费义务高度正相关的原则。具体而言，统筹账户基金的分配要遵循基础养老金的待遇水平与对统筹账户的贡献高度正相关的原则。市场经济条件下人才是流动的，一个人一辈子在数个省工作过，是很正常的事情；实行基础养老金与退休前职工所在地的在岗职工平均工资挂钩，不能真正反映职工一生对统筹账户的贡献。

　　三、统筹账户基金计发办法改革的目标模型

　　通常，个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。个人账户基金具有个人产权的性质，不会影响人们参与提高基本养老保险统筹层次的积极性。然而，统筹账户基金的计发办法对不同收入水平的群体参与中央统筹的态度影响很大。

　　如前所述，国发[1997]26号文件实施后参加工作、缴费年限累计满15年的人员，退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。那么，基本养老保险实现中央统筹后，基础养老金与当地上年度在岗职工月平均工资有关，这时的“当地”是县、地区还是省？是不是与全国上年度在岗职工的平均工资有关？中央政府在没有明确统筹账户基金计发办法之前推动全国统筹，很难得到地方政府的积极响应。我们假设：退休时的基础养老金月标准以全国上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%，则发达地区和高收入群体一定缺乏参与中央统筹的积极性。下面通过具体计算说明：

　　假如深圳市上年度在岗职工月平均工资为3000元，全国上年度在岗职工月平均工资为1200元，深圳张三指数化月平均缴费工资为2000元。如“当地”是指地区即深圳，那么张三基础养老金基数为（3000+2000）/2=2500元；如“当地”是指全国，那么张三基础养老金基数为（1200+2000）/2=1600元。基本养老保险统筹基金不同的计发办法直接影响着各个地区乃至参保个人对提高统筹层次的态度。

　　可见，为了赢得各个地区与广大参保民众的积极支持，在推动基本养老保险全国统筹之前，中央政府就必须公布统筹账户基金的计发办法。同理，在推动基本养老保险省级统筹之前，省级政府也必须公布统筹账户基金的计发办法。统筹账户基金的计发办法应当体现享受待遇权利与缴费义务高度正相关的原则。

　　下面通过图形来说明社保新人基础养老金的计发办法。[page]

　　如上图所示：横轴为参保个人对统筹账户贡献的资金数额，纵轴为基础养老金的数额，AB线为45度线，线段AG为对统筹账户贡献的最小值，线段BH为对统筹账户贡献的最大值，梯形AGHB为统筹账户的基金总额，EF线为水平线，AB、CD、FE三条线相交于K点，四边形EGHF为正方形。

　　计发方法的选择说明：如果统筹账户基金按照AB线分配，由于AB线的任何一点的横坐标都等于其对应的纵坐标，加上基本养老保险的个人账户资金完全是由个人缴费形成，并且有个人产权的性质，那么基本养老保险筹资模式就成了完全积累制。这种计发办法显然不符合我国基本养老保险制度设计的初衷。如果按照EF线分配，不论对统筹账户的贡献大小，基础养老金都完全一样，这种制度设计难以调动发达地区和高收入群体参与中央统筹的积极性。如果按照CD线分配，则缴费多的职工一定比缴费少的职工领取的基础养老金多，这既体现了社会保险权利与义务正相关的原则，又体现了社会保险的再分配功能，分配时向低收入群体进行了倾斜。更加精确地说，角DKF的正切（FD与FK 之比）必须大于0.5。因为在都达到累计缴费满15年的条件下，EF线表示基础养老金与对统筹账户的贡献完全不相关，而AB线表示基础养老金与对统筹账户的贡献完全相关，CD线（其中：FD/FK=0.5）表示基础养老金与对统筹账户的贡献中度相关。要调动发达地区或高收入群体参加全国统筹，FD与FK 之比就必须大于0.5，即体现基础养老金与对统筹账户的贡献高度正相关的原则。

　　假设：基础养老金为y，个人对统筹账户的贡献为x，参保群体对统筹账户贡献的中位数为a，角DKF正切为m，则：y=a+(x-a)m。

　　其中，m的取值大小反映了国家对基础养老金分配的价值取向。如果国家要在这个领域体现公平优先，则m小于0.5；如果国家要在这个领域体现效率优先，则m大于0.5；如果国家要在这个领域体现效率与公平并重，则m等于0.5。

　　按照这种方式分配统筹账户基金，不必考虑职工一辈子在多个地区工作的问题，也不会引发退休移民问题。这样就不必计算职工的指数化工资，也不必考虑各地区在岗职工平均工资的准确性问题，这种计发办法操作起来比较简单。

　　也许有人会问：统筹账户基金采取现收现付制，没有记录劳动者对统筹账户的贡献，怎能按照基础养老金与缴费贡献正相关计发基础养老金呢？笔者认为：我国城镇企业职工的基本养老保险的统筹账户与个人账户的缴费比例都是固定的，只要记录了个人账户的缴费本金以及利息数额，就可以推算出统筹账户的缴费本金数额。换句话说，笔者提及的对统筹账户的贡献是名义统筹账户的资金总额。引入名义统筹账户更加方便，只要使退休者领取基础养老金与其名义统筹账户总额高度正相关即可，各人领取的基础养老金总和未必等于其名义统筹账户资金的总和。

　　一方面，在平均预期寿命之前死亡的退休者，基础养老金只能领到死亡之时，名义统筹账户余额不能继承。基础养老金的设立，关键在于不同寿命的退休者之间的互济性。

　　另一方面，由于物价水平和工资水平的变动，退休者张三和李四，张三每月领取的基础养老金不一定等于退休之时名义统筹账户资金总额除以平均余命的月数，只要张三、李四领取的基础养老金与退休之时的名义统筹账户资金总额正相关即可。进一步而言，由于个人账户养老金具有个人产权性质，养老金的计发关键在于处理好两个平衡问题：第一，要处理好退休者之间基础养老金的横向平衡问题；第二，要处理好退休者与在职者之间收入水平的横向平衡问题。名义统筹账户制为实现这两个平衡提供了很好的条件。

　　用人单位为职工缴纳的基本养老保险费（缴费工资的20%）属于职工劳动报酬的一部分，作为职工对基本养老保险统筹账户的贡献。由于人才的流动性，基础养老金与当地在岗职工平均工资挂钩的做法对于社保新人是不合理的。笔者认为：社保新人的基础养老金计发办法应当体现享受待遇权利与缴费义务正相关的原则，这样就不会引起退休移民问题。对于社保老人的基础养老金，则可以与退休前所在地市（不是县，也不是省，更不是全国）上年度在岗职工的平均工资挂钩。社保中人的过渡养老金可与其养老保险转制前所在工作地区的上年度在岗职工的平均工资挂钩，对于有缴费记录的工作年限的基础养老金则与缴费贡献正相关。[page]

　　以上讨论了累计缴费时间满15年的情形，对于累计缴费时间未达到15年者，也要从统筹账户中划出其个人账户累计缴费本金的3/8作为回报。部分积累制的统筹账户是现收现付制，基本上没有利息，因此，划出一些统筹账户资金给累计缴费时间不满15年者，也只能相当于个人累计缴费总额的3/8。唯有如此，才能调动各类群体参加基本养老保险，维护社会保险法律的强制性，也只有这样，才能调动各类群体与政府密切合作，加速基本养老保险的全国统筹。

　　目前，我国事业单位职工养老金制度已经开始按照城镇企业职工基本养老保险的模式进行改革，机关单位职工养老金制度也必将与事业单位职工一样进行改革。全国统筹的城镇企业职工基本养老保险模式，同时还是统一全国农民工养老保险制度的目标模式。因此，基本养老保险统筹账户基金计发办法改革的目标模型不仅是推进基本养老保险全国统筹的重要手段，而且是建立全国统一的机关事业单位职工、城镇企业职工、农民工基本养老保险的制度平台。