××学校采购教学用计算机

案 例 分 析

一、 概述
采购项目：XX省教学用计算机采购。
采购机关：XX学校。
采购方式：公开招标。
招标机构：XX省机电设备招标局。
开标日期：1998年4月28日。
投标人数量：3家。
中标人数量：2家。
合同签订时间：不详。
合同签订方式：招标结束后由用户与中标人签订合同。
这是一项在我国政府采购试点初期进行的政府采购项目，无论在当地还是全国都是比较早的，当时有关招标和政府采购的法律、规章如《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》，下同）、《政府采购管理暂行办法》（简称《暂行办法》，下同）、《政府采购招标投标管理暂行办法》（简称《招标投标管理暂行办法》，下同）和《政府采购合同监督暂行办法》（简称《合同监督暂行办法》，下同）等还没有出台，采购单位认识到自己缺乏招标工作经验，对项目进行了委托招标采购，这对刚刚起步的政府采购工作是合适的，使采购达到了规范支出管理、节省资金的目的。正因为该项目采购开展时间较早，其规范性与现行政府采购的有关规定相比是有差距的，需要在以后的工作中进一步完善。
二、 政府采购预算（计划）
《暂行办法》第七条关于财政部的职责规定中的第九款明确“编制中央采购机关年度政府采购预算”，相应的地方财政部门负责编制地方采购机关年度采购预算。采购预算是确定评标价最重要的参考标准，从严格意义上讲，采购预算应是招标的底价，如果采购预算与评标价之间出现了较大的偏离，则说明采购预算在编制过程中对采购活动的有关因素缺乏全面、准确的评估，需要改进预算编制方法。目前，我国的预算编制方法还是粗放型的，缺乏详细、明确的标准，因而，采购预算通常是高于评标价的。当前，我国正在进行细化预算的改革尝试，积极推行部门预算。当然细化预算编制有一个过程，在我国预算评估体系还未建立之前，为了提高预算编制的质量，减少采购预算与评标之间的偏差，根据我们现有的认识水平和实践的可行性，在编制采购预算时，可以采取下列方法：第一，询价。通过货比三家确定采购项目的平均价格；第二，积累经验。向招标机构或曾购买同类物品的用户了解其实际购买价格；第三，请行业协会或专家论证。这种方法主要适用于编制大型复杂或新产品项目的预算。
此项教学用计算机采购的资金来源案例中未予说明，单项采购预算是如何确定的也未说明。
三、 采购程序
（一） 招标委托
本项目属委托招标代理机构招标，采购单位向代理机构出具了委托招标函。
点评：采购单位委托一家有一定招标经验的中介机构组织招标，有利于借助他们的经验和优势，保证政府采购招标的效果。但委托中未明确采购单位和代理机构双方各自的责任和义务，也未确定定标程序等关键内容，委托方与受托方之间的法律关系不明确，发生纠纷时，容易出现责权不清等问题，这方面应引起采购机关的注意。
（二） 招标文件
招标文件由招标邀请函、招标设备技术规范、投标人须知、投标书格式和经济合同条款等五部分组成，每个部分都有较详尽的内容。
点评：
（1）招标文件的五个组成部分符合国内外通行的招标文件基本内容，文字表述较清楚，采购的目的、对投标人的要求、投标文件的格式和合同条款较明确。这些内容对招标的规范化起到保障作用。
（2）一些用词不够准确，需要加以改进。如：第一部分的“招标邀请”应为“投标邀请”；在一个文本中“招标文件”和“标书”、“投标文件”和“投标书”混用等。
（3）招标文件发出至投标截止时间只有5天，间隔过短，不利于形成充分的竞争。其弊端至少有三：其一，投标人没有充分的时间编制投标文件，投标方案未经周密考虑，将给评标和中标后签订合同留下很多隐患；其二，限制了一些相距较远又有实力的潜在投标人参与竞争，直接影响采购效果；其三，容易引起地区保护的非议。此外这种做法也不符合国家有关规定，虽然招标时财政部有关规定尚未出台，但国家有关文件都有明确的规定，如国家经贸委1996年第1号令明确规定的期限一般不少于30天。
（4）售招标文件、招标、开标地点的描述应准确。投标邀请中称地点为XX机电设备招标局，招标局是一个机构的名称，不是投标地点。因此，应注明XX招标局XXXX会议室，这个问题看似并不重要，但它可以一举多得，一是使文件更加准确，二是方便了投标人，三是避免解释，提高了工作效率。
（5）有些设备要求值得推敲。如，设备要求中的一条是“每15台计算机中两台配16倍速光驱”，但从“配机地点、数量”中看，一些地方的配机数量为10台或20台，投标人又应提供几台配光驱的机器呢？如果在配机数量中再明确要求提供几台配光驱的机器，似更严密些。编制一份严谨的招标文件，是避免招标失误、保证招标质量的重要环节。
（三） 其他程序
由于原始资料中只有一个厂商的投标文件，及两个厂商的中标通知书和一个厂商的落标的招标结果通知，无其他资料。因此，对招标方式、投标情况、开标仪式、评标结果、签订合同情况和履约验收等方面无法评述。
四、 政府采购管理
根据《暂行办法》的规定，财政部门负责政府采购的管理和监督工作，通过管理和监督，使政府采购应遵循的公开、公平、公正、效益及维护公共利益的原则落到实处。财政部门对政府采购的监督包括内部监督及政府采购管理机关对采购活动的监督。内部监督的表现方式之一，就是要求将政府采购的管理机关和采购机关分离，管理机关不参与和干涉政府采购中的具体商业活动。这一要求与《合同法》的精神是一致的，即采购机关和供应商属于平等主体，管理机关为监督主体活动的“裁判”。政府采购管理机关对采购活动的监督，不是全过程参与，而是通过一定的方式抓住重点环节，掌握采购活动的动态和进展。根据现行有关规定，政府采购管理机关监督政府采购活动的主要环节及方式有：[page]
1． 委托采购代理机构
《招标投标程序暂行办法》第二条规定：“招标人委托政府采购业务代理机构（以下简称代理机构）招标的，招标人应与代理机构签订委托协议，并报同级政府采购管理机关备案。”
2． 招标通告的发布
《招标投标暂行办法》第三条规定：“采用公开招标方式的，招标人（或者代理机构，下同）必须在《中国财经报》上发布招标公告，同时也可在省级以上政府采购主管机构指定的其他报刊和信息网络上发布。”
3． 开标
《招标投标暂行办法》第二十一条规定：“开标由招标人主持，在公证机关的监督下进行。招标人、所有投标人、评标委员会成员和政府采购管理机关等有关部门的代表参加开标大会”
4． 全部废标
《招标投标暂行办法》第二十四条第二款规定：“全部投标报价均超出标的或预算时，评标委员会有权决定全部废标或要求全部投标人重新报价，并报政府采购管理机关备案。”
5． 中标人
《招标投标暂行办法》第二十五条五款规定：“中标人的情况应报政府采购管理机关备案。”
6． 招标投标情况
《招标投标暂行办法》第二十五条第九款规定：“招标人应当自确定中标人之日起15天内，向政府采购管理机关提交招标投标情况的书面报告。……”
7． 投标文件保存
《招标投标暂行办法》第二十五条第十款规定：“所有投标文件的正本由招标人妥善保管，政府采购管理机关可随时抽查。”
《合同监督暂行办法》对政府采购合同的订立、变更、供应商违约、合同验收、付款以及合同履行后的监督管理都作出了明确规定。其中，第三条规定：“政府采购合同订立后7日内，采购机关应当将合同附本报政府采购管理机关备案。”第八条第二款规定：“政府采购合同的质量验收，原则上应由第三方负责。”第三款规定：“政府采购管理机关不得参加合同履行验收工作。”第九条规定：“采购机关依照合同约定需要向供应商付款的，应当向政府采购管理机关报送下列文件，以备审查。……”
关于投诉。《暂行办法》和第七条（十）规定：“处理中央政府采购中的投诉事项；”第四十一条规定：“政府采购当事人认为自己的合法权益受到损害，可以向财政部门提出书面投诉。财政部门应当在收到投诉之日起30日作出处理。”
需要特别说明的是，在政府采购管理机关对采购活动进行监督时，通常是实行备案制，而在国际上如世界银行一般是采取审批制。我国实行备案制的主要原因，是考虑到我国的政府采购工作还处于起步阶段，各级政府采购管理机关都缺乏审批的经验。一旦条件成熟，我国很可能也要实行审批制。
按上述有关规定来衡量，这项教学用计算机招标采购项目，在政府采购管理方面存在以下问题：
1． 财政部门没有参与对采购活动的监督工作
虽然当时并未明确财政部门为政府采购的管理机关，但财政部门作为公共资金分配和管理的职能机构，对支出资金的使用情况进行监督是其应有的职责。
2． 资料不完整
作为一个完整的案例，这项招标缺少的资料较多，如采购合同、中标商的投标书、开标和唱标记录，以及评标报告等，从中看不出中标商是如何确定的，是否有违反规定的现象。
3． 未说明招标公告在何媒体上发布
通常情况下，招标公告应在全国性报刊如《中国财经报》发布。
4． 未说明货物验收方式
资料中未说明由谁对货物进行验收。为保证货物质量和采购工作的公正性，应由第三方进行验收。
5． 未说明拨款方式
货款是由财政部门直接支付还是由采购单位支付在资料中没有说明。按照《暂行办法》和《合同监督暂行办法》的规定，规范的做法应该是政府采购管理机关依据采购机关提交的有关申请拨款的文件办理政府采购资金的拨款手续。