如何认定“主要事实不清 证据不足”？
一、基本案情
申请人系某单位工程处合同制职工，分别于2005年1月和2007年3月在道路改造工程中负伤，多次到医院就诊并住院治疗，经诊断为双侧股骨头缺血坏死，评定为五级伤残。申请人所在单位向被申请人提出工伤认定申请，被申请人作出不认定为工伤的决定。申请人不服，遂提起行政复议。
受理此案后，我们分别向申请人和被申请人就案件有关情况进行调查了解。经审理查明：申请人患病前，在某单位承建的道路改造工程处负责施工设备的日常维护与管理工作，2005年1月，申请人在施工中发生翻车事故，经诊断全身多发软组织损伤、髋关节区和左股骨头撞击综合症，治疗后病情缓解。2007年3月，申请人在工作中因搬抬重物致髋部挫伤，到医院就诊并住院治疗，经诊断为双侧股骨头缺血坏死。2008年7月，申请人所在单位委托某医院法医学司法鉴定所就申请人的伤残等级进行鉴定，鉴定诊断为双侧股骨头缺血坏死，鉴定意见认为“申请人双髋部有明确的外伤史，因局部撞伤及之后过度负重致病情加重，并出现双侧股骨头缺血坏死，该疾病与外伤存在直接因果关系”，对申请人残疾等级综合评定为五级伤残。后申请人所在单位向被申请人提出工伤认定申请，被申请人认为申请人所患的双侧股骨头缺血坏死为自身病症而并非工伤，作出了不认定为工伤的决定。
二、案件评析
按照《工伤保险条例》第十八条第一款之规定，医疗诊断证明是提出工伤认定申请的法定要件之一，根据申请人所在单位向被申请人提供的医院病历记录、诊断报告和伤残鉴定书，可以认定申请人于2005年1月发生的机动车事故和2007年3月因搬抬重物造成的病情属于在工作时间和工作场所因工作原因受到的伤害，与伤残结果存在直接的因果关系，符合《工伤保险条例》第十四条关于工伤认定范围第(六)项“在上下班途中，受到机动车事故伤害”和第(五)项“因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明”的规定，而被申请人作出的工伤认定决定中未说明不予认定为工伤的依据理由，仅以申请人所患病症为病非为伤的理由，作出不予认定工伤的认定结论，属主要事实不清，证据不足。
此外，被申请人作出的工伤认定决定中未按《工伤保险条例》第五十三条的规定，告知申请人或用人单位不服工伤认定结论的行政复议申请权，属程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定，行政复议机关撤销了被申请人作出的工伤认定决定书并责令被申请人重新作出工伤认定决定。
三、思考的问题
一是行政复议机关是否可以变更被申请人作出的原具体行政行为，直接作出工伤认定；二是行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为是否可以独立作出，而不依附于其他行政复议决定形式。前者的回答是肯定的，因认定事实不清、证据不足，行政复议机关可以变更被申请人作出的原具体行政行为。但是，结合本案实际，我们认为，本案属于工伤认定，专业技术性较强，由人力资源和社会保障部门依据法定职权重新作出决定更为适宜。
对于后者，回答是否定的。责令被申请人重新作出具体行政行为不是一种独立的行政复议决定形式，是依附于其他行政复议决定的行为。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项规定，决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。也就是说，责令重作决定的前提是撤销或者确认违法的行政复议决定，责令重作的决定不能单独作出。从另一个角度讲，责令重作决定可以作出也可以不作出，它是行政复议机关行使自由裁量权的表现。
综上，我们认为，行政复议机关经过审查，决定撤销原具体行政行为，并责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为，既维护了行政复议的严肃性，也保障了行政效率，使公民、法人和其他组织的合法权益得到及时有效的保护。
