行政复议申请的提出

　　1.不服人民政府行为的行政复议申请如何提出

　　一般来讲，人民政府的主要职责是统一领导本行政区域内的行政工作，对所属各工作部门和下级人民政府的活动实施监督，而不直接实施行政管理活动。但是，有的法律也规定。对于某些行政工作中的重大事项，或者不宜授权政府工作部门决定的事项，由人民政府直接作出具体行政行为。如确认土地、草原等所有权或者使用权的行为，关闭省属企业的行为，都是由有关的人民政府作出的。对政府作出的具体行政行为不服，按照行政复议法规定的精神，是可以申请行政复议的。 根据我国法律制度对行政机关之间关系的规定，人民政府只与上级人民政府存在行政隶属关系，而与上级人民政府某一主管部门没有任何行政隶属关系。作为以行政隶属关系为基础的行政复议制度，也只能由上级人民政府对下级人民政府的具体行政行为进行行政复议审查。结合我国实际工作中行政机关内部管理一般实行的下管一级的原则，行政复议法规定，对人民政府的具体行政行为不服，应当向上一级人民政府申请行政复议解决。

　　需要指出的是，我国的部分省、自治区还设有行政公署或者盟的一级行政机关，它们虽然在法律地位上是省、自治区人民政府的派出机关，但是它们也在事实上管理着一定数量的县级单位，并设有一定数量的工作部门，因此，在权限上相当于设区的市的人民政府。考虑到这一实际，在省、自治区人民政府设立了派出机关(即行政公署、盟)的地方，对该派出机关所属的县级人民政府的具体行政行为不服的，参照不服人民政府具体行政行为的做法，向该派出机关申请行政复议。 此外，对于省级人民政府的具体行政行为不服，按照下管一级的原则，应当向国务院申请行政复议。考虑到国务院的特殊地位，同时借鉴国外有关法律的做法，行政复议法规定，公民、法人或者其他组织对省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服，先向作出具体行政行为的省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议，对行政复议决定仍不服的，可以向国务院申请行政复议，由国务院作出终局的行政复议决定。也就是说，如果公民、法人或者其他组织选择向国务院申请行政复议，那么对于国务院的行政复议决定，只能执行，不能再向人民法院提起行政诉讼。当然，公民、法人或者其他组织也可以不选择向国务院申请行政复议，而直接向人民法院依法提起行政诉讼。

　　2.不服部门行为的行政复议申请如何提出

　　在行政复议法制定以前，对不服部门的具体行政行为应当向谁提出行政复议申请的问题，有不同的规定。在过去制定的单行法律法规中，一般规定的都是向上一级行政主管部门申请行政复议。这类规定通常被人们称为条条复议。行政复议条例制定之初，体现的也是条条复议为主的思想。1994年10月，鉴于条条复议的模式有不便民的弊端，而且与机构改革的发展趋势不相符合,国务院决定修正该条例，将行政法规规定的向上一级主管部门申请行政复议。但是，对法律规定向上一级主管部门申请行政复议的，仍按照法律的规定执行。至此，行政复议体制呈现三种情况：一是条条复议，这是由单行法律所规定的,涉及税务、海关、商检、国境卫生检疫、进出境动植物检疫、专利、商标、公安、安全、卫生、工商、技术监督、水利、农业、林业、规划、环保、烟草、劳动、财政等主要执法部门;二是块块复议，即向本级人民政府申请行政复议，这种情形由法律、行政法规明确规定的很少，只有1件法律(集会游行示威法第十三条)和1件行政法规(卫星地面接收设施接收外国卫星传送电视节目管理办法第十三条)对此作了规定;三是选择复议，适用于前两种情况以外的部门作出的具体行政行为。从几年来的实践看，这次修正只是在一定程序上理顺了行政复议体制，大量的行政纠纷实际上仍由条条复议解决。[page]

　　在对部门的具体行政行为向谁申请行政复议的问题规定不合理，导致的主要后果，一是，不便民的状况仍未得到完全解决。按照修正后的行政复议条例的规定，约20个主要执法部门的行政复议案件，只能通过条条复议解决。由于上下级行政执法部门之间的业务指导关系往往比较密切，下级部门的一些具体行政执法活动(特别是重大、疑难案件的处理方案)事先就得到了上级部门的首肯或者支持，因此部门更倾向于由其上一级行政主管部门受理行政管理相对人的行政复议申请，即使是可以选择复议的行政复议案件、部门在向行政管理相对人交待诉权时，有时仅告知条条的行政复议案件受理权。这样，大量行政复议案件仍然需要异地审理，给行政管理相对人参加行政复议活动以及行政复议机关调查取证增加了负担。二是，条条复议事实上难以全面实现。地方组织法并未要求上下级政府必须对口设置工作部门，实践中随着行政机构改革的进行，政府工作部门设置上下不对口的情况越来越多，从而使条条复议模式难以运作;此外，即便大体对口的政府工作部门，如果本地的地方性法规和地方政府规章以及其他规定赋予了更多的职责，此时与上级主管部门的关系如何认定，也很有争议。三是，在实行条条复议的情况下，上级行政主管部门作出的行政复议决定的执行力度较弱。由于多数政府工作部门上下级之间没有行政领导关系，在行政复议过程中出现下级政府工作部门不执行上级主管部门行政复议决定的情况时，上级主管部门不能直接作出处理。特别是受政府财政体制的制约，上级行政主管部门的行政复议决定如果同时牵涉到行政赔偿问题，执行起来困难就更大。四是，对大量政府工作部门作出的具体行政行为实行条条复议，不利于政府对其所属工作部门的行政执法情况进行及时、全面的了解和监督。此处，条条复议导致行政复议权更加分散，并导致行政复议机构的多头设置，从而不仅客观上扩大了行政编制，加大了行政成本，而且受案源分布因素的制约，有的行政复议机构力量不足，有的行政复议机构却长期闲置，最终撤销后又可能发生遇有案件又无人受理的情况。针对上述情况，不少学者、专家和实际工作者都提出，行政复议权作 为一种直接的监督权，原则上应当与行政领导权相一致，业务指导关系不包括行政复议权，这样才能保证行政复议活动的权威和行政复议决定的效力，而且也同行政赔偿费用的财政负担体制相吻合;同时，行政复议体制要贯彻便民原则，尽可能将行政纠纷就地解决，这样既方便行政管理相对人参与行政复议活动，也便于行政复议机关调查了解案情，还可以防止出现部门保护主义和官官相护的现象;此外，行政复议体制要充分注意行政复议机构的专业化和行政成本的合理化，防止每个部门都设立机构，增加行政编制，不利于行政机构的精简。按照这种设想，对部门作出的具体行政行为不服的，申请人应当向该部门的本级人民政府申请行政复议;对实行上级主管部门和本级人民政府双重领导的部门的具体行政行为不服的，申请人可以选择向上级主管部门和本级人民政府申请行政复议。 我们认为，专家学者和许多实际工作者的意见是符合法理的，也是符合行政体制改革方向的。但是，考虑到条条复议已经实行了多年，一下子完全调整到政府来进行行政复议，政府行政复议机构一下子难以承受，同时，从目前情况看，官官相护的问题不仅有部门保护主义，也有地方保护主义，二者都是客观存在，完全实行政府复议，也有难以克服的弊端。因此，为了真正体现便民和利民的原则，应当将行政复议申请权交给行政管理相对人，由其选择向本级人民政府还是上一级主管部门申请行政复议。据此，行政复议法作了相应的规定。在起草行政复议法过程中，有的部门曾经提出，公安部门作出的具体行政行为中，有的已属于限制人身自由的行政处罚。按照行政处罚法第16条的有关规定，限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。因此，对限制人身自由的行政处罚决定不服的，只能向上一级公安部门申请行政复议。对此，许多同志提出，行政处罚法第16条的关于限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使的规定，是针对相对集中行使行政处罚权作出的限制性规定，不能因此排除其他行政机关依法对这类具体行政行为实施监督。行政复议与行政诉讼具有同样的性质，都是对具体行政行为的监督措施，而不是取代被监督对象行使行政执法权。既然人民法院对公安部门作出的限制人身自由的行政处罚决定都有通过行政诉讼进行监督并且进行变更的权利，政府作为对公安部门有行政领导权的行政机关，反而没有通过行政复议对这公安部门作出的限制人身自由的行政处罚决定进行监督的权利，这样就显得道理不那么通顺了.因此，行政复议法采纳了后一种意见。[page]

　　对于国务院部门而言，由于它没有上一级行政主管部门，行政管理相对人对其作出的具体行政行为不服，在经过原级复议之后，只能向国务院申请行政复议。但是，国务院作出的行政复议决定是终局的决定，行政复议申请人或者第三人不服的，不能再向人民法院提起行政诉讼。

　　3.老百姓不知道向谁提出行政复议申请怎么办

　　我国行政执法主体比较复杂，除了政府和政府工作部门外还有前面提到的省、自治区人民政府的派出机关，此外，还有其他一些比较特殊的主体，以下分别叙述：

　　(1)对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。这里所讲的派出机关，包括省、自治区人民政府设立的行政公署、盟，还包括县人民政府设立的区公所，以及城市人民政府设立的街道办事处。近年来，一些城市地方政府还设立了各种各类的开发区，有的开发区成立了管委会之类的行政管理机构，作为地方政府的派出机关。如果这类派出机关也依法作具体行政行为，行政管理相对人有权向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。 (2)对政府工作部门依法设立的派出机构依据法律、法规、规章的规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级人民政府申请行政复议。政府工作部门依法设立的派出机构，主要有公安部门设立的公安分局和公安派出所，税务部门设立的税务分局和税务所，工商部门设立的工商分局和工商所等。对它们作出的具体行政行为不服，按照下管一级的原则，是应当向设立它们的部门申请行政复议。但是，考虑到部门与其派出机构之间容易存在部门保护的弊端，为了充分保护老百姓的合法权益，应当给予行政管理相对人向设立派出机构的本级人民政府申请行政复议的权利。

　　(3)对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。在实践中，法律、法规授权的组织，有的是由地方人民政府依法直接管理的，例如，动物防疫法第6条中规定：“县级以上人民政府所属的动物防疫监督机构实施动物防疫和动物防疫监督”;有的是由地方人民政府工作部门直接管理的，例如，公共场所卫生管理条例第10条中规定：“各级卫生防疫机构，负责管辖范围内的公共场所卫生监督工作”，卫生防疫机构则是由各级卫生行政主管部门直接管理的;有的则是由国务院部门直接管理的，例如，船舶和海上设施检验条例第3条规定：“中华人民共和国船舶检验局……是依照本条例规定实施各项检验工作的主管机构”，船舶检验局就是交通部下设的一个法规授权的组织。对这些组织依法作出的具体行政行为不服，向它所隶属的行政机关申请行政复议，是比较适当的。[page]

　　(4)对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具 行政行为不服的,向其共同上一级行政机关申请行政复议。

　　(5)对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。

　　以上这些特殊情形，对于具备较强法律知识并了解我国行政管理体制的人，是可以掌握的。但是，对于普遍公民来讲，就可能很难准确地找准该向谁申请行政复议。考虑到这种情况，为了充分保护行政管理相对人的行政复议申请权，行政复议法规定，一旦出现这种情况，申请人即可以直接向具体行政行为作出地的县级人民政府提出行政复议申请，接受该行政复议申请的县级人民政府对属于其他行政复议机关受理的行政复议申请，应当负责转送有权受理的行政复议机关。