复议终局裁决与司法终审的脱节

　　复议终局裁决与司法终审的脱节

　　在行政复议与行政诉讼的关系上，行政复议仅是前置程序，行政诉讼才是最终的裁决，也就是说，在理论上，凡当事人对行政复议决定不服的，应有权提起行政诉讼。但在我国，司法对行政的有限监督决定了行政机关在处理行政争议方面享有一定的终局裁决权，复议机关的这种终局裁决权有些是《行政复议法》明确规定的，即法定的终局裁决;有些隐含在《行政复议法》及《行政诉讼法》等法律的规定之中，即《行政复议法》等法律尽管未明确规定复议决定为终局裁决，但是，按其性质该行政争议只能由复议机关终局裁决，即隐性的终局裁决;有些是由于立法上的不协调特别是由于《行政复议法》与《行政诉讼法》不衔接所引起的复议机关的终局裁决，即事实上的终局裁决。

　　行政机关法定的终局裁决的案件包括：(1)《行政复议法》规定的终局裁决的案件，包括两种情形：一是国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府对自己的具体行政行为所作的复议决定，当事人不服向国务院申请裁决，国务院所作的决定为最终裁决(《行政复议法》第14条);二是根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决(《行政复议法》第30条第2款);(2)其他法律规定由行政机关最终复议的行政案件，如《专利法》规定，专利复审委员会对申请人、专利权人或者撤销专利权的请求人关于实用新型和外观设计的复审请求所作的决定为终局决定，《商标法》规定，商标评审委员会对驳回申请、不予公告的商标的申请人的复审申请所做的复审决定为终局决定。

　　行政机关隐性的终局裁决的行政案件包括：(1)复议机关或者其他有权机关对抽象行政行为所作的处理决定。这一类案件尽管《行政复议法》并未明确规定只能由行政机关终局处理，但是，《行政诉讼法》明确将这一类案件排除在行政诉讼的受案范围之外，因此，行政机关对这一类纠纷的处理决定实际上是终局的;(2)复议机关对明显不当的具体行政行为的变更决定。除显失公正的行政处罚当事人可以诉请行政诉讼变更之外，对其他的变更具体行政行为的复议决定当事人不得再诉请司法变更，因此，这一类的变更决定实际上也是终局的;(3)复议机关对不当的具体行政行为的复议决定。由于行政诉讼只审查行政行为的合法性，对不当的具体行政行为没有审查权，因而，复议机关对不当的行政行为的复议决定也是终局的。[page]

　　由于《行政复议法》所规定的复议范围较《行政诉讼法》的受案范围宽泛，因而，有些列入行政复议范围的行政纠纷，复议机关作出复议决定后，由于其未明确列入行政诉讼的受案范围，致使当事人无法再寻求司法救济，从而使该复议决定具有事实上终局裁决的法律效力。譬如，《集会游行示威法》第13条规定，集会、游行、示威的负责人对主管机关不许可的决定不服的，可以自接到决定通知之日起3日内，向同级人民政府申请复议。但该法并未规定对复议决定不服的，可以提起行政诉讼。由于集会、游行、示威属于公民的政治权利范畴，因此提起行政诉讼应以法律、法规有明确规定为前提，而《集会游行示威法》又未明确规定当事人享有行政诉权，这就使得这一类案件的当事人无法针对复议决定提起诉讼，从而形成复议机关事实上的最终裁决。再如《义务教育法》

　　第4条规定：“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”，但是该法并未明确符合义务教育条件的儿童、少年的受教育权受到行政机关的侵犯应如何申请救济，而《行政复议法》则明确规定受教育权受到侵犯的，可以申请行政复议，由于侵犯受教育权的行政案件同样不属于行政诉讼当然的受案范围，而《义务教育法》对此又无关于行政诉讼的明确规定，因而，对这类案件的复议决定，当事人如不服也难以通过行政诉讼解决。

　　复议机关的终局裁决范围过宽，特别是由于立法上的疏漏或未能有效衔接所引起的隐性的及事实上的终局裁决，破坏了司法最终裁决的原则，削弱了行政诉讼对行政活动特别是行政复议活动的监督和制约，这在今后的立法中是尤其值得注意和需要解决的一个问题。

　　复议终局裁决与司法终审的脱节