行政复议：民告官的最佳选择

　　广州出台全国第一个全面规范行政复议行为的规章

　　新快报记者　余亚莲　何姗

　　信访案件数量近年来居高不下，行政诉讼案也在翻番，但民告官的另一渠道行政复议却受冷落，说明这一制度还存在缺陷，针对这些缺陷，今年6月1日实施的《广州市行政复议规定》进行了创新性的调整，目的是重建老百姓对行政复议制度的信任，充分发挥这一制度便民、高效、灵活、讲究程序等优点，是全国第一个全面规范行政复议行为的规章。法律专家认

　　为，在信访、行政诉讼、行政复议三者中，行政复议是民告官的最佳选择。

　　广州市天河区某局招公务员，一名应考者“过五关，斩六将”，终于顺利被用人单位录用。然而，报到时，领导发现他竟然是个瘸子，单位经过研究后，作出了撤销录用的决定———不录取他。

　　当事人感觉自己受到歧视，不服，到行政复议机关申请行政复议。当时，行政复议机关根据《行政复议法》的规定，以“公务员录用是内部行政行为，不属于行政复议受案范围”为由，对此案不予受理。

　　今年6月1日起，《广州市行政复议规定》实施将使这名不被录用者的命运发生改变，这一规定将“公务员的录用”也纳入了行政复议的范围。广州市政府法制办公室行政复议处的张国强处长表示，这是全国第一个由地方政府制定的最为全面的规范行政复议行为的政府规章，有一系列的创新与突破。

　　出台背景：老百姓不信任行政复议

　　《行政复议法》自1999年10月1日实施以来，广州市的行政复议案件急剧攀升。2001年，全国行政复议案件突破8万大关，达到历史最高点。但是，没过多久，复议收案量就开始一路走低，一些地方和部门出现了收案数量的负增长，反之，老百姓到法院状告行政机关的案件却剧增，在2000年后，则几乎翻番地增长。面对与行政机关的纠纷，老百姓选择了“行政诉讼”，而不是申请“行政复议”。

　　与此同时，由于近年来中国社会矛盾空前爆发乃至激化，各地信访案件数量也居高不下。可以说，行政复议案件数量的下降和“民告官”案件数量的上升、信访案件数的上升，至少说明《行政复议法》没有按照原有的计划得到很好的实施，没能实现在行政系统内部解决行政争议的预期目的，它的制度设计还存在很多缺陷，老百姓对行政复议不信任。

　　在这种情况下，《广州市行政复议规定》试图在原有的法律框架下针对这些缺陷进行调整。在简化审批程序、扩大投诉渠道、扩大复议范围、保证公正、依靠调解等方面都有所创新。[page]

　　公务员录用纳入行政复议范围

　　在我国法律界，对涉及公务员的争端存在普遍的误解。人们通常认为，凡涉及公务员的行政行为都是内部行政行为，由此引发的法律关系属于特别权力关系，不属于复议和诉讼的范围。张国强认为涉及公务员的行政行为，其实是有“进门之前”和“之后”两个阶段的区别，而录用行为恰恰是进门之前的。《广州市行政复议规定》将公务员的录用也纳入了行政复议的范围。

　　从该规定实施以后，仅半个月的时间，广州市政府就已经收到了3件对“录用”不服而申请复议的案件。其中有两件是有关人事方面的，不属于录用行为。还有一件是对“体检不合格”的结论不服，由于他针对的是“体检合格的标准”，告的不是行政机关的具体行政行为，因此，市政府行政复议机构作出了“不予受理”的决定。

　　那么，哪些关于录用的纠纷可以申请行政复议?张国强告诉记者，目前可以明确的是：其一、对人事局对录用作出的决定不服，可以申请行政复议;其二、用人部门报请人事局录用，人事局不予批准的，针对这种情况，可以申请行政复议。

　　诉讼、信访、复议谁最佳

　　在行政复议案件一路走低的同时，与行政复议的门庭冷落构成鲜明对照，信访一直高居不下。那么当与政府行政部门发生纠纷时，信访、诉讼、复议三者，哪一个是最佳选择?

　　张国强处长认为，行政复议是最佳途径。

　　信访：缺乏程序靠人治

　　他指出，和行政复议比起来，信访的范围非常大，只要对行政机关及其工作人员的行为不满，几乎都可以信访;再者信访没有程序要求，可以个人上访，也可以集体上访，可以一次上访，也可以重复上访，可以逐级上访，也可以越级上访;另外上访不受时效制度的限制，也不要求信访人具有特别的法律知识，即使你是文盲都可以上访。信访制度的非程序性是双刃剑，对信访者来说，它是好事也是坏事，事情能不能解决完全取决于“领导”的意志，取决于“领导”的品质和才干，带有强烈的“人治”色彩;在信访过程中，信访人完全没有程序权利，他没有参与权，人格和意志都得不到尊重;对办理信访事项的机关的违法行为，信访人也不能投诉。且信访的接受机关不是处理机关，不能直接处理纠纷。

　　行政诉讼：程序繁琐不灵活

　　行政诉讼相对于信访和复议来说，更具有法律性和程序性，因此，诉讼程序相对比较繁琐，除了一审还有二审，有时还要启动再审程序;另外，行政诉讼只有对具体行政行为的合法性审查，没有合理性审查。举个例子说，“如果你被罚款1000元，如果申请复议，复议机关可能最终认为罚款是应该的，但不应该罚这么多，可能罚款100元就够了;但如果向法院提起行政诉讼，那么，法院就只审查这个罚款是不是合法的，如果合法，就会驳回你的起诉。行政诉讼是不审查合理性的。”[page]

　　行政复议：高效灵活讲程序

　　与前两者比较，行政复议具备了行政诉讼的优点，同时又避免了行政诉讼与信访的缺点：既讲究程序，又便民、高效、灵活，成本低(不收费)，且有合理性审查，因而在三者中是最优选择。

　　据了解，今后信访中属于可行政复议的案件都将建议转为行政复议。

　　新法五大创新　体现高效便民

　　1.以往缺陷

　　十多个“官”层层审批

　　以往行政复议要走的程序很烦琐，一件案子要经过十多个人才能批下来。就拿市政府来说，对复议决定的审批要经过这样一个流程：经办人-市政府法制办行政复议处副处长-处长-法制办副主任-主任-市政府副秘书长-秘书长-分管副市长-市长。

　　按照法律规定一个案件必须在两个月内办结，但有20%左右的案件都超出了期限。

　　创新：下放权力简化程序

　　(《广州市行政复议规定》第十条规定，行政复议机构可以根据行政复议机关的委托，以行政复议机关的名义作出有关决定。)张国强再三“这条规定一下子就砍掉了一半的审批手续。以市政府的行政复议为例，按照这条规定，一般的案件就可以由法制办根据市政府的委托，以市政府的名义作出决定，‘决定’只需要到法制办主任这一环节，就基本上定下来了。”

　　2.以往缺陷

　　“儿子”犯错，“老子”护短

　　我国的行政复议机构缺乏独立性。行政复议法明确规定，要申请行政复议可以向“作出该具体行政行为的上级主管部门或同级人民政府”申请，举例说明，如果是对公安局作出的具体行政行为不满，可以向省公安厅或市政府申请行政复议，由省公安厅或者市政府里的法制机构来负责办理。就像是“儿子”犯了错，向“老子”告状一样，因此，老百姓对行政复议不信任，认为上下级之间会“官官相护”，“儿子”犯了错“老子”总会护短。

　　创新：你护短，我投诉

　　为了避免“官官相护”，《广州市行政复议规定》扩大了投诉的渠道，除了行政复议机关的法制机构可以启动监督程序之外，申请人也可以投诉，启动追究责任的制度，对行政复议机关违反行政复议法规定的行为可以投诉。

　　(《广州市行政复议规定》第九十九条规定，行政复议机关有下列行为之一的，由主管行政机关对直接责任人依法给予警告、记过、记大过的行政处分：1、无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请的;2、不按规定转送行政复议申请的;3、在法定期限内不作出行政复议决定的;4、无正当理由不让当事人查阅、摘抄、复印卷宗材料的;5、拒绝听取当事人陈述意见的;6、无正当理由而不说明作出行政复议决定的理由的。)[page]

　　3.以往缺陷

　　大量案件不能申请复议

　　行政复议范围采用的是列举的方式，列出哪些情况可以申请复议，哪些情况不能申请复议。但是，除了“可以来的”和“不能来的”，中间还有大部分的情况，法律都没有规定。

　　创新：除了八种情况其它都可申请复议《广州市行政复议规定》则明确规定了八种情况不能申请行政复议，除此之外，除法律法规禁止的，其它情况都可以申请行政复议，行政复议的受案范围扩大了。

　　4.以往缺陷

　　行政复议难以保证公正独立

　　行政复议的承办者是行政复议机关的“法制机构”。1999年机构改革以后，许多县一级法制局与政府办公室合署办公，“一套人马，两块牌子”，法制局实际上为政府办内设的一个科，仅一两个人，起码的办案条件都不具备，遇到比较复杂的案件，例如林地权属纠纷等，连起码的调查人手都不够。

　　另外，专业的法律人士也不愿从事复议工作，区一级负责复议的负责人往往是由区政府办公室正副主任兼任。因此，在案件的受理上随意性较大，一些本该受理的案件却得不到受理，不该受理的案件却通过各种手段被“受理”了。

　　再者，在复议的决定上，上下级之间“官官相护”的问题还没有得到彻底解决。

　　创新：集体讨论合议制度

　　《广州市行政复议规定》中明确了行政复议案件的审查实行合议制度。由3人以上单数行政复议人员组成合议组对案件进行审查，提出意见。合议组意见不一致的，按照少数服从多数的原则。另外，具有较强专业性或者其他重大、疑难、复杂行政复议案件，还可以向相关领域的专家征询意见。

　　张国强处长表示，这项规定是仿照法院的合议庭制度衍生而来的，有助于案件审理的公正和公开，使行政复议案件有选择性地走“司法化”道路。

　　5.以往缺陷

　　复议不能用调解处理

　　我国行政法的主流理论认为，复议不适用调解，但是实践中，我国大量的行政复议纠纷都是通过调解和协商解决的。2002年，广州市的行政复议案件结案395件，其中有208件都是申请人撤回了申请;2003年，在结案的589件复议案件中，也有255件是申请人撤回了申请。由此可见，撤案是行政复议最有可能的结果。

　　张国强表示，行政复议之所以撤案率高，重要原因就是当事人在“协调处理”的名义下达成了和解。调解往往才能达到真正的息诉止争，提高行政复议的效率。行政复议决定的作出，可能要经过长时间的审批、等待，但如果双方协调一下，事情很快就能解决。例如，如果行政机关要罚款500元，当事人不服，申请复议。也许复议机关调解一下，让作出罚款决定的机关少罚一点，只罚100元，双方各让一步，事情也就解决了。但如果不调解，就要等待漫长的审批过程，最后事情还不一定能得到圆满解决。[page]

　　创新：协商、调解处理纠纷

　　正是基于这些考虑，《广州市行政复议规定》把协商和调解纳入了解决争议的方式之一。