试论我国民族区域自治地方的经济立法体制

　　一、民族区域自治地方的经济立法体制的含义

　　立法体制是指国家通过立法所确定的有关立法权分配的规章、制度、机制、原则的总合。立法体制作为一个国家政治制度和法律制度的重要组成部分，其功能主要体现在三个方面：第一，解决立法权归谁的问题，即国家的立法权如何在各个国家机关之间进行分配，哪些国家机关拥有立法权;第二，解决立法权限如何划分的问题，即拥有立法权的国家机关分别行使什么立法权;第三，解决所立法律效力如何的问题，即拥有立法权的国家机关所立的法律哪个的效力大，哪个的效力小。对这三个问题的不同回答就产生了不同的立法体制类型和传统。

　　民族区域自治地方经济立法体制是指国家通过立法所确定的有关民族区域自治地方经济立法权分配的规章、制度、机制和原则的总合，属于国家立法体制的一部分。它要解决的问题也是三个，即：第一，民族区域自治地方的哪些国家机关有经济立法权;第二，这些国家机关拥有什么立法权;第三，这些国家机关所制定的法律，其效力有多大。有的学者将其与民族区域自治立法体制相混淆是错误的，因为它们的区别非常明显：第一，前者解决的是民族区域自治地方内部立法权的分配问题，后者解决的是全国范围内立法权的分配问题;第二，前者是有关经济的立法权的分配问题，后者是有关民族区域自治的立法权的分配问题，涉及的范围远远大于前者。

　　二、我国现行的民族区域自治地方的经济立法体制

　　(一)我国现行的立法体制

　　经过多年的努力我国建立起了适应我国国情的立法体制。我国现行的立法体制按照民主集中制的要求设计，既体现了民主的要求，也体现了集中的要求，而且满足了单一制国家结构形式对立法体制的要求，具有“一元多层次多类型”[1]的特点。这里的“一元”是指“宪法”，立法体制的设计和运作完全围绕宪法进行，体现了合宪性的要求。宪法作为根本大法是现代国家政治制度的基础和基石。一个国家立法制度应当建立在宪法的基础上。因此违反宪法规定或不符合宪法要求的立法体制本身就缺乏合法性。“多层次”是指在我国拥有立法权的主体很多，就其地位的高低而言既包括中央一级的国家机关，也包括省一级(各省、自治区、直辖市)、地市一级(省会、自治区首府及较大市、自治州)，甚至县一级(自治县)的国家机关。“多类型”是指在我国有拥有立法权的主体很多，就其性质的不同而言既包括权力机关及其常设机构，也包括人民政府及其职能部门(这里的职能部门仅指国务院各部委，有行政管理权的直属机构)。

　　(二)民族区域自治地方的经济立法体制

　　依据我国的现行立法体制，民族区域自治地方的经济立法体制的基本内容包括：

　　1.民族区域自治地方经济立法的主体

　　所谓民族区域自治地方经济立法的主体，是指在民族区域自治地方的经济“立法关系中依法享有立法职权并承担立法责任的国家机关、组织或个人。”[2]据此，民族区域自治地方经济立法的主体我们可以从政治方面和法律方面分析。从政治方面看，作为民族区域自治地方自治权重要组成部分的经济立法权是具有政治意义和功能的。而其所具有的政治意义和功能主要体现在处理国家与民族区域自治地方之间的关系上，自治地方及实行自治的少数民族具有了更大的处理本民族事务和地方事务的权力。因此，从这个角度说，经济立法的主体应当是民族区域自治地方或者说实行自治的少数民族。从法律的角度看，抽象的民族区域自治地方或者实行自治的少数民族并不能成为具体法律权力的实际享有者，因此立法将立法权赋予了自治机关，自治机关是实际的直接的经济立法权的享有者，依据现行法律，民族区域自治地方经济立法的主体包括：自治区人民代表大会及其常务委员会、自治区人民政府;自治州和自治县的人民代表大会。

　　2. 民族区域自治地方经济立法的权限

　　所谓民族区域自治地方经济立法的权限，是指民族区域自治地方经济“立法主体行使立法权限的法定范围和限制。”[3]从立法学上看，这里所说的行使立法权限的法定范围和限制主要包括：立法内容的限制，立法形式的限制，立法程序的限制和立法适用范围的限制。[4]

　　(1)立法内容的限制，即立法对哪些事项具有立法权。我国现行《民族区域自治法》第十九条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”依据该条规定，民族区域自治地方立法内容的限制不明显，只是规定自治立法权的行使应当体现当地民族的政治、经济和文化的特点。该法序言规定：“民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。”依据该规定自治立法应当涉及有关本民族内容事务的管理和处分。但是自治区一级的立法有所不同，这一级所制定的地方性法规也可以调整地方性事务。综上，民族区域自治地方经济立法的内容限制主要为对有关本民族内部的经济关系和地方经济关系进行立法，并且立法应当体现本地方政治、经济和文化的特点。

　　要特别注意的是依据我国现行《立法法》的规定，自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。

　　(2)立法形式的限制，即立法内容以什么法律形式表现出来。依据我国现行《民族区域自治法》第十九条、第二十条的规定[5]，民族区域自治地方经济立法的形式主要有三种形式：自治条例、单行条例和变通规定。另外我国现行《宪法》第一百一十五条规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权[6]，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”据此，自治区人民代表大会及其常务委员会还具有制定地方性法规的权力。因此民族区域自治地方经济立法的形式还包括地方性法规。

　　(3)立法程序的限制，即立法所应当遵循的时间、步骤、顺序和阶段。依据我国现行《立法法》和《民族区域自治法》的规定，自治区制定的地方性法规应当报全国人民代表大会常务委员会备案，制定的自治条例、单行条例应当报全国人民代表大会常务委员会批准后生效;自治州、自治县制定的自治条例、单行条例应当报省、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

　　(4)立法适用范围的限制，即立法在哪些地域范围内有效。民族区域自治地方经济立法的适用范围取决于立法主体的管辖范围。自治区经济立法在自治区的管辖区域内有效，自治州和自治县的经济立法分别在自治州和自治县的管辖区域内有效。

　　[1] 人们通常将我国现行的立法体制概括为“一元多层次”或者“一元两级”的立法体制，我们觉得这还不足以全面概括我国立法体制的特点。

　　[2] 曹海晶著：《中外立法制度比较》，商务出版社2004年版，第69页。

　　[3] 曹海晶著：《中外立法制度比较》，商务出版社2004年版，第132页。

　　[4] 曹海晶著：《中外立法制度比较》，商务出版社2004年版，第132页。

　　[5] 该条规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行;该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。”

　　[6] 与该节所规定的地方国家机关的职权相关的是第一百条的规定，该条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”