陶某某诉专利行政复议决定、要求行政赔偿案
案由和案号
案由：不服专利行政复议决定、要求行政赔偿
案号：一审(1998)一中行初字第110号
二审(1999)高行终字第16号
一审合议庭组成人员：审判长：梁菲;审判员：吴月;代理审判员：刘景文
二审合议庭组成人员：审判长：郭宜;审判员：张宏伟;代理审判员：赵宇晖
当事人基本情况
原告：陶某某，女，43岁，某研究所工程师。
被告：知识产权局。
被诉的具体行政行为
1997年12月5日陶某某知识产权局(以下简称知产局)逾期5年不作为为由申请行政复议，要求赔偿1000000元。知产局于1998年3月4日作出第381号复议决定，认为“该案审查时间过长我局确有责任，但申请人的1000000元经济损失无事实根据和法律依据，予以驳回”。
原告的诉讼请求和起诉理由
陶某某认为知产局的第381号复议决定不符合法律规定，故提起行政诉讼。要求撤销该复议决定，赔偿经济损失1000000元。
被告的答辩意见
知产局认为其对陶某某专利申请的审查虽时间较长，但并不违反有关法律规定，陶某某的赔偿请求没有事实依据和法律依据，故要求予以维持其第381号复议决定。
一审法院认定的事实
原告陶某某于1992年11月5日向知产局提交了一项名称为“电子锁”的实用新型专利申请。专利申请号为92.241073.9，专利设计人为陶某某，代理人为陶某某之兄。经初步审查，知产局认为陶某某提交的申请材料中对涉及专利技术的电子部分未作说明，属专利申请技术公开不充分，故于1993年2月23日向陶xx发出审查意见通知书，要求其重新提交申请或主动撤回原申请。陶某某于1993年3月31日向知产局提交了陈述意见，称其专利申请中的“控制电路”部分不是本专利的必要技术特征，是现有技术，要求其详细说明是不必要的，表示不同意知产局意见，故未对其“电路控制’，部分作出说明。1993年5月4日，知产局向陶xx发出第二次审查意见通知书，并要求与陶某某约定时间会晤。对此陶某某未予答复，知产局于1994年8月10日发出视为撤回通知书。陶某某于1994年11月4日以知产局要求其会晤时未规定期限，且其兄作为其代理人此间曾与知产局取得电话联系为由申请行政复议并要求赔偿。知产局于1994年12月7日作出行政复议决定，恢复了陶某某的专利申请，驳回其赔偿请求。1995年1月18日、4月5日、8月30日知产局陆续向陶某某发出补正通知及审查意见通知书，陶某某只就4月5日的审查意见通知书作出了意见陈述，仍不同意知产局的意见，其余被邮局以“久催不取，逾期退回”。1995年10月24日陶某某以知产局三年不作为，侵犯了其合法权益为由向知产局申请行政复议并要求赔偿损失。知产局于1995年12月20日作出157号复议决定，认为对陶某某的专利申请的审查处于正常状态，驳回了陶火又的赔偿请求。1995年11月22日、25日、1996年2月14日、1997年2月6日知产局继续向陶某某发出审查意见通知书，陶某某分别于1996年4月3日、1997年5月9日提交了陈述意见书，坚持原来的意见。1997年12月5日陶xx以知产局逾期5年不作为为由申请复议，要求赔偿1000000元。知产局于1998年3月4日作出第381号复议决定，认为“该案审查时间过长我局确有责任，但申请人的1000000元经济损失无事实根据和法律依据，予以驳回”。1997年12月17日知产局通知陶某某准备驳回其专利申请。1998年4月工日知产局作出视为撤回决定。4月29日陶某某提出行政复议申请，要求撤销该决定并赔偿其经济损失2000000元。1995年5月22日知产局作出第397号复议决定，驳回了陶某某的复议请求。[page]
一审法院判决理由及判决结果
一审法院认为，知产局对陶某某的专利申请审查时间已超过了合理期限，违背了专利法保护专利权，鼓励发明创造，利于发明创造的推广应用，促进科学技术发展这一宗旨，侵犯了陶某某的合法权利，故知产局对陶xx的专利申请审查时间过长的行为违法，应对陶某某的直接损失予以赔偿。但陶xx提出赔偿损失的证据不充分，故不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第(三)目，判决：一、确认知产局对陶xx的实用新型专利申请审查时间过长的行为违法;二、撤销知产局1998年3月4日作出的第381号复议决定;三、驳回陶某某的其他诉讼请求。
陶某认为一审判决驳回其请求不当，提起上诉，要求赔偿其专利研究的前期投入1380000元;无形财产损失5000000元;精神损失1000000元。知产局认为其审查时间过长并不构成违法，第381号复议决定应予维持，但未就一审判决提出上诉。
二审法院判决理由及判决结果
二审法院经审理认为，知产局对陶某某的实用新型专利申请的审查时间超过了我国专利法对实用新型专利的保护期限，侵犯了陶某某申请专利保护的合法权益，知产局第381号复议决定仅承认“确有责任”属认定事实有误，一审法院确认其违法是正确的。陶某某要求赔偿经济损失一节，因其未能提供其直接经济损失的事实依据，其请求不能成立，应予驳回。一审法院判决第三项“驳回其他诉讼请求”的表述不妥，将酌情变更。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项，作出终审判决：一、维持一审判决第一项、第二项;二、变更一审判决第三项为：驳回陶某某要求赔偿经济损失的诉讼请求，三、驳回上诉人陶某某的其他上诉请求。
分析惫见
本案在审理的过程中，就知产局对陶某某实用新型专利申请审查的时间超过当时专利法对实用新型专利五年保护期限是否违法的问题有两种意见。一种意见认为，由于专利法对专利申请审查的时间未做明确规定，虽然其审查的时间已超过五年保护期限，但法无明文规定不违法，且申请时间过长陶xx本人也有责任，因此不能确认知产局对陶某某实用新型专利审查的行为违法。另一种意见认为，专利法对实甩新型专利的保护期为五年，超过此期限不予审查和授权，此项申请专利即不可能再受到法律保护，该专利的申请丧失其申请意义。专利法虽未规定对专利申请的审查期限，但知产局超过法律规定的保护期未作出审查结论的行为违反了专利法对专利权予以保护的立法原则和立法精神，因此可以确认知产局的行为违法。两种意见的焦点是在法律条款没有明确规定的情况下，立法原则和立法精神是否可以作为司法审查的法律依据。[page]
我们同意第二种意见，即专利法的立法原则和立法精神可以作为司法审查的法律依据，认定知产局对陶xx专利申请审查时间超过五年保护期的行为违法正确。理由是：
1.从司法审查的法律依据看，宪法是人民法院司法审查最高层次的法律依据，而行政法律、法规则是宪法内容的具体化，是对宪法精神的延伸，因此行政法规的立法目的和立法精神必须符合宪法的基本原则，各级行政机关在行使国家行政管理职权中作出的具体行政行为也必然要受宪法的约束。虽然，行政执法并不直接依据宪法及行政法规的立法原则和立法精神，而是适用法律或行政法规的具体条款.但这并不意味着行政机关的行政行为可以脱离宪法和行政法规的立法精神和原则。因此，人民法院的司法审查也应当包含对行政行为是否符合宪法，是否符合行政法规的立法精神和原则的审查。如果行政行为违背了法律、法规的立法目的和精神，人民法院依照行政法规的立法目的、原则和精神确认被诉的具体行政行为违法，符合依法审查的宗旨。
2.从行政诉讼的目的看，行政诉讼制度建立的真正价值是保护行政关系中行政管理相对人的合法权益，而且是最大限度地保护相对人的合法权益。行政诉讼必须最大限度地体现公平和公正的原则，才能体现行政诉讼的真正价值。在我们国家目俞行政法制不健全、法律条款不能完全覆盖所有行政行为的情况下.对明显侵犯了当事人合法权益的行政行为，单纯以法律条款未予规定即不确认违法，是背离了公平、公正的原则，没有最大限度地保护当事人的合法权益，因此，也就不能实现行政诉讼的最终目的。
3.从法制发展的历史看，任何一个国家的法律都是在社会发展和变革中经过不断的修改而日趋成熟和完善。任何一部法律在制定之初都有其局限性，不可能包罗社会各个方面、各个层次的所有间题，预测社会发展中可能出现的所有间题。只有不断修改才能适应社会发展的需要。而发展的前提是创新和突破，对于审判实践中出现的法律条款未予覆盖的问题，先以法律的立法精神来判断其行为是否合法是必要的。
