跨国劳动者与社会保障的国际合作

　　我国加入世界贸易组织以来，出境就业和来我国就业的人数逐年增多，跨国劳动者的社会保障权益保护开始引起人们的关注。研究跨国劳动者的社会保障问题，对于促进我国社会保障制度建设，将有着不可忽视的现实意义。

　　一、跨国劳动者社会保障问题的产生

　　早在1942年，英国著名的学者贝弗里奇在《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》中就曾预言：“社会保险将成为影响劳动力流动的一个重要因素。假设人们为找到用武之地从一个国家移到另一个国家再次成为可能，那么人们就会渴望各国之间在社会保险方面制订互惠的安排以促进这种流动。也就是说，人们渴望通过这种安排，使他们在流动时可以避免社会保障方面的损失，并准许他们将在先前国家获得的保障权益部分地带到另一个国家。这个问题在不久的将来就会显现出来。”(1)

　　经济全球化使越来越多的劳动者在国际范围内进行人力资源的重新配置。国际劳工组织(ILO)在2004年国际劳工大会的报告中指出，2004年全世界大约有1.4亿人在国外从事工作，其中中国在境外的就业人数有54万人左右，并有现象确切表明跨国劳动力的流量在逐年增加。(2)

　　国际流动人员交往的进一步频繁，使得各国社会保障制度的运行产生了一系列的问题：对于一个移入他国的劳动者，他在原来国家的社会保障缴费和待遇给付是中断还是由移入国政府管理?对于长期流动、短期流动等不同种类的跨国劳动者，是否应该区别对待?以及他们的社会保障待遇由哪个国家支付?如何支付?其中，有两大类问题需要给予特别的关注：

　　1.社会保障资格确认的纠纷

　　有些人发现，他们同时被两个国家的社会保障制度所覆盖，一边要参加本国的社会保障，一方面根据就职所在国家的法律规定，又要在当地加入社会保障，从而产生双重参保，也就是说两个国家的社会保障制度都把他们确认为被保险人;也有一些跨国劳动者发现，他们失去了任何一方社会保障的参保资格，进入了社会保障的“盲区”。

　　2.社会保障待遇支付的障碍

　　一般来说，由于各国社会保障制度都自成体系，即使跨国劳动者具备了参加国外社会保障制度的资格，在社会保障待遇的取得上，跨国劳动者也往往处于弱势，尤其是跨国劳动者的流动性特点很难适应社会保障待遇取得的时限要求。以东亚地区为例，韩国老龄年金的资格取得最低必须达到15年以上的缴费年限，失去资格者只能一次性领取补偿金;日本厚生年金的时限更长，要达到25年以上才有资格享受年金。这样一来，很多的跨国劳动者只能取得部分国家的社会保障待遇，甚至有些人会因为缴费年限达不到任何一个国家的最低要求而最终失去养老保障。[page]

　　跨国劳动者与当地劳动者做同样的工作，却得到了不相应的社会保障待遇，这是对跨国劳动者的歧视、是不公平的表现。在现代社会，以最低限度的社会保障为核心的生存权是人的基本权利，社会保障权需要公平分配，它的不公平分配并不合乎每一个人的利益。

　　二、国际合作对跨国劳动者社会保障权益的保护

　　劳动者的跨国流动，使得社会保障的管理越出了国境在国际间延伸，并对社会保障的管理带来新的挑战，社会保障的国际合作正是在这个背景下应运而生。社会保障国际合作的历史要追溯到20世纪初期随着二战后社会保障权得到全世界的公认及国际劳工组织的建立，各种国家之间的、地区的、国际性的合作得到了迅速的发展。如今，社会保障国际合作已成为解决国际社会保障问题的一条有效途径。

　　1.社会保障国际合作通过确认社会保障管辖权可以有效解决社会保障资格确认上的纠纷

　　社会保障管辖权是指一个国家自主地管理社会保障事务的权力，国际合作通过制定相关的条款，确保跨国劳动者参加协议各方任何一个国家的社会保障制度，并接受其管理，以保证他们不被各国的社会保障制度排斥在外，同时也防止他们在两个或多个国家参保。具体对跨国人员的管理有以下三种划分：

　　(1)由移出国政府管辖。简单地说就是仍然由原国家来收取保障费用、提供服务。如我国在与德国、韩国的社会保障双边协议规定，一个国家的参保人持社会保障免除证明，在对方国家工作时不用再参加社会保障。

　　(2)由移入国政府管辖。如欧盟各成员国的劳动者，在欧盟内任何一个国家工作，社会保障都由就职所在地政府管理。

　　(3)短期内由移出国政府管辖、长期由移入国政府管辖。针对上述两种方法的优缺点，在社会保障的合作中逐渐引入了短期内由移出国政府管理、长期由移入国政府管理的方法。区分长短期能够提高管理效率，有效提高跨国劳动者的福利水平，如在德、日、美日之间的双边合作协议中都引入了这种管理方法。不过，这种方法需要较高的技术支持，并且社会保障水平要相当。因此目前只在少量发达国家间应用。

　　2.社会保障国际合作通过累计法和比例支付法可以有效消除社会保障待遇支付上的障碍(3)

　　累计法即在审核享受社会保障的资格时，将该劳动者在各国的投保时间累计相加，合并计算。比例支付法是在待遇的支付上，各国按其投保时间与最低参保年限的比例进行共同支付。这些方法的基本思路是使劳动者在所有缴费国家都能取得与工作期限相当的社会保障待遇。具体来说，如果一方的缴费年限达不到领取资格的时候，加上在另一国加入制度的时间，从而获取待遇的资格，而承认期内的待遇不用对方国支付。累计法和比例支付法的应用，最大程度上保护了跨国劳动者既得与将得的社会保障权益，给解决国际间的社会保障问题提供了强大的工具。[page]

　　社会保障的国际合作经过几十年的发展，已经基本形成了一个完整的体系。然而面对纷繁复杂的国际社会保障问题，国际合作只能是提供了一个解决问题的有效途径，它的作用仍然是有限的：第一，在各种社会保障模式之间难以进行合作。第二，有些合作协议的覆盖面比较窄，仅针对派遣人员或边境地区的工人，有的协议还制定了了关于派遣人员的特别条款等。第三，提供的福利主要是保险型的，涉及疾病失业和生育等的协定比较少。因此，我们在利用国际合作来解决跨国劳动者的社会保障问题时，应清醒地看到其局限性，并积极地探索其他有效途径。

　　三、我国社会保障的国际合作

　　自新中国建立起，我国政府一直十分重视社会保障的国际合作。1951年，我国制定的《中华人民共和国劳动保险条例》的第4条规定“凡在实行劳动保险各企业内工作的工人与职员(包括学校)不分民族、年龄、性别和国籍，均适用本条例。”(4)可以说，这部法规为解决跨国劳动者的社会保障问题、进行国际合作，提供了法律依据。1999年《社会保险费征缴暂行条例》又进一步明确了基本养老保险的参保范围不以国籍为限。加入世界贸易组织以后，随着经济的发展和出入境工作人员的增加，我国社会保障制度进一步加快了参与国际合作的步伐。2001年和2003年，《中华人民共和国与德意志联邦共和国社会保险协定》、《中华人民共和国与大韩民国互免养老保险缴费临时措施协议》签署，标志着我国社会保障国际合作工作开始走向规范化、制度化。

　　综合国际和国内多方面的因素，笔者认为，在我国，社会保障国际合作将有广阔的发展前景，我国社会保障的合作将在以下几方面取得长足的发展：

　　1.加强与世界各国的双边或多边合作，探索社会保障合作新途径，切实保护我国出境就业人员的权益

　　近年来，我国境外就业人数和海外企业数量逐年增加，但是重复缴纳社会保障费等因素却在严重制约着我国海外企业的发展，“合理”地侵犯着我国境外劳动者的权益。用双边互惠方式来妥善解决跨国劳动者的社会保障问题是国际间最通用、最普遍采用的方式。我国也应按照国际惯例和对等原则，和世界各国开启在社会保险领域内进行合作的谈判。应在平等互利，以双方国家法律为基础的前提下，尽可能地覆盖各种人群及不同的险种。并注重降低行政成本。

　　2.衔接国际有关跨国劳动者社会保障的劳工公约，加快与国际惯例接轨的速度

　　自20世纪20年代以来，特别是第二次世界大战以后，国际劳工组织针对跨国劳动者在国际间流动所涉及的各种问题，制定了许多国际劳工公约。这些公约对跨国劳动者的就业、工作条件、待遇平等、社会保障等方面均作出了明确而具体的规定。为了促进我国境外就业事业的发展，更有效地保护跨国就业人员的合法权益，促进经济的的全球化发展。我国政府可以在合适的时机选择一些适合我国需要的国际劳工公约逐步加以批准。

　　3.建立国内不同保障制度之间的合作机制，完善我国社会保障制度，构建社会主义和谐社会

　　我国社会保障制度改革以后，形成了以个人账户与社会统筹相结合为特点的社会保障模式;澳门地区在1989年建立社会保障基金以后，形成了一种“供款式社会保障系统”;香港地区于2000年12月起实施强制性公积金计划;台湾地区建立的是劳工、公教、军人、国民相区别的年金制度。随着往来于各地区工作人数的增加，国内地区间的社会保障制度的合作与整合逐渐浮出水面。建立国内不同保障制度之间的合作机制，对促进两岸三地之间的交流与合作、完善我国社会保障制度、构建社会主义和谐社会，都有重大的政治和经济价值。对此，国际之间社会保障的国际合作经验具有一定的借鉴意义。