中美两国社会保障制度的比较
中国和美国分别是人口最多的发展中国家和经济实力最强的发达国家。两国社会保障制度的产生时间都不算长，经过几十年的发展，形成了具有各自特色的社会保障体系。但两国的社会保障制度都面临着一些问题，这些问题虽各不相同，但也有不少值得互相借鉴的方面。本文试图对中美两国社会保障制度的产生过程进行分析，研究中美两国社会保障制度的不同特点。
一、中国的社会保障制度
社会保障是国家和社会依法对社会成员的基本生活权利和发展权利予以保障的制度。新中国成立以后，社会保障制度逐步规范，几乎年年都颁布有关社会保障的法规和条例。
(一)中国社会保障制度的建立和逐步完善过程
1951年2月，政务院通过了《中华人民共和国劳动保险条例》，规定了职工疾病、伤残、生育、养老、死亡等保险项目，1952年、1955年中央政府对《保险条例》进行细化补充。1952年1月，发布《国营企业工人职员退职处理暂行办法(草案)》，1955年12月，国务院发布((国家机关工作人员退休退职处理暂行办法)，建立了企业和国家机关工作人员社会保险。1958至1966年，国务院对职工退休退职、疾病保险、职业病、学徒工待遇、农村合作医疗、精简下放职工生活安置等制定调整了社会保险政策。
党的十一届三中全会以后，社会保障的地位和作用重新得以确认，国家在完善社会保障制度方面做了大量的工作。1986年颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》，1991年颁布《关于企业职工养老保险制度的决定》，并致力于扩大失业保险范围，提高失业救济标准，调整失业保险期限等等，实施再就业工程。1992年制定《中华人民共和国企业职工工伤保险条例》(征求意见稿)，改革工伤保险制度。1984年以来对医疗保险制度进行了一系列改革，力求保证医疗，克服浪费，实现国家、集体和个人共同负担医疗费用。1988年颁布《女职工劳动保护条例》，开始建立农村社会保险、集体所有制企业、中外合资企业职工的社会保险等，初步建立起社会主义初级阶段的社会保障体系。
1992年召开的党的十四大，第一次提出建立社会主义市场经济体系的目标，也第一次明确地把深化社会保障制度改革作为经济体制改革的重要环节。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步明确社会保障制度的完善目标和原则。《决定》确定的社会保障制度的框架大致由3个方面组成，其中包含13个社会保障项目：[page]
由国家财政承担的保障项目——社会救济、优抚安置、社会福利、社区服务
由国家、单位、个人共同承担的保障项目——养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、住房保险
由单位、个人共同承担的保险项目——商业保险(个人投保、企业和单位投保、互助性保险)
2001年3月15日，九届人大四次会议批准通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，将“健全社会保障制度”专门列为一章，强调“完善的社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要支柱，关系改革、发展、稳定的全局。”“十五”期间，中国政府将加快社会保障体系的完善。
(二)中国社会保障制度的特点及存在问题
我国原有的社会保障制度是在战争年代的供给制的基础上建立起来的。这种与计划经济体制相适应的社会保障制度必然存在明显的局限性。
第一、覆盖面过窄。社会保障的对象，原来主要是城镇国有和集体所有制单位的干部和职工。社会保障制度中的核心内容是社会保险，在客观上要求全社会覆盖。但从目前来看，现行的社会保险离全社会覆盖还有很大的差距。
第二、社会保障项目不够完备。从劳动就业的角度讲，失业保险这个重要项目缺少了，就无法适应市场经济安全运行的要求。目前我国的失业保险没有覆盖全体失业者和下岗者，失业保险金支付水平较低，不能满足失业者的基本需求。在医疗保险方面，计划经济体制遗留的弊端仍然存在。如不合理的医疗行为，导致医疗资源的严重浪费和医疗费等的大幅度增长。
第三、社会福利事业资金短缺。在中国一些地方的社会福利事业面临服务设备老化、资金缺口大等问题。如何更多地关注社会弱势群体，如何提高社会成员的生活质量，这是社会福利制度建设的关键所在。
不过，有理由相信，在完善社会主义市场经济体制的进程中，中国社会保障制度能够逐渐解决上述问题，能够在“十五”期间基本建成资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。
美国社会保障制度的发展经历了分散、统一和改革、调整的过程。美国建国后，受当时联邦奉行的经济自由与放任主义的影响，除了地方政府和私人慈善机构方面有些社会保障事务外，全国没有统一的社会保障制度。[page]
二、美国的社会保障制度
(一)美国社会保障制度的建立与调整
20世纪20年代末30年代初，美国发生了严重的经济危机，工人大量失业，社会动荡不安、严峻的社会局势迫使美国政府改变以往不介入社会保障的政策。时任纽约州长的罗斯福开始了失业救济的实验，通过了威克斯法案。1933年春，罗斯福就任第32届美国总统后开始了新政，通过了联邦紧急救济法，建立起了一个全国性的救济机构一一联邦紧急救济署。1935年8月，美国国会通过了《社会保障法》，形成了统一的社会保障制度，明确了政府在社会保障事务中的责任和作用。1939年美国对社会保障法案进行了修正，确立了适当性原则、代际转嫁与相互责任原则、“国家扮演最后出场角色”的原则，并扩大了社会保险的范围，在原有的保障基础上进一步改善社会保险的给付水平。1940年到1972年，美国社会保障制度的实施原则基本上以1939年修正的社会保障法为依据，没有实质上的大变动。但社会保障体系和保险业务，在实践中得到不断完善和发展。
第二次世界大战后，美国1946年颁布军人保障调整法案，1950年扩大了社会保险的范围，以后在1952年、1954年、1956年、1960年、1965年、 1972年继续扩大范围，放宽条件，提高给付标准。自1956年起对伤残保险和妇女保险提高待遇.尽管如此，从总体来说，由于对战后繁荣的过高估计，贫困团体——老年人、残疾人、身患疾病者、抚养儿童的母亲，并没有引起人们足够的关注。60年代初期“边缘”群体大规模的移向城市，社会、政治、经济与人口的剧烈变迁，导致了“动乱的十年’，(troubled decade)，人们不得不重新看待贫困问题。肯尼迪1961年作出了关于社会保障法的社会服务修正法案。肯尼迫的继任者约翰逊继续推行这种模式，提出了建立“伟大社会”，“无条件地向贫穷开战”的口号，美国的社会保障进入了黄金时期。
1970年，老年、遗属、残疾和健康保险人数达到1.057亿，控制保险金1458.56亿美元。1975年，有关个人和家庭社会服务、居住照顾与职业培训等社会福利支出高达4203.73亿美元，占国内生产总值的25. 5%，社会保障迅速发展，国家保险财政却陷入困境。因此自1972年以后美国进行了现代社会保障改革。这种改革极具风险，并导致了美国民主、共和两党的起起落落。1972年尼克松实行“新联邦主义”，对地方政府和联邦政府权限重新进行了划分，两者分享预算。制定了“补充保障收入计划”，联邦政府承担了所有的援助老年人、盲人和残疾者的责任。其继任者福特继承新联邦主义，限制福利基金，除老年保险外，社会保障水平普遍下降。社会的不满情绪致使平民主义者总统卡特当选总统。卡特认为应该彻底摧毁全国的福利计划，并制定了新的社会保障法案，但未获成功。1980年奉行供给经济学派的里根当选总统后，在社会福利方面，反对福利补贴政策，主张弱化政府的经济职能。然而自1983年起美国衰退加深，里根不得不加强政府恢复经济的作用，并签署了96亿美元的一揽子救济计划，使经济开始复苏。80年代被称为美国社会保障制度的分水岭，以强化工作动机、提高工作能力和自救能力、强化社会保险为特征的美国现代社会保障制度的基本轮廓已经成形，经过80年代末布什的强化与巩固，90年代初以来克林顿的改革和完善，以市场化取向为核心的社会保障体系日益完备起来。[page]
(二)美国现行社会保障制度的重要特点
美国现阶段的社会保障制度主要包括社会保险、社会救助、社会福利等制度。其主要特点是：
第一、资金来源的多渠道。美国的社会保障资金来源不像西欧、北欧一些国家那样主要由政府承担，而是采取多渠道筹措资金。美国的社会保险是政府举办、个人投保的一种社会保障计划，它由养老保险、医疗保险、工伤保险等保险项目组成。其中养老保险资金来源于雇主和雇员缴纳的保险费和政府的补贴;雇主和雇员的缴付比例相同。美国社会保障资金还来源于各种非盈利的民间组织，如工会、基金会、慈善机构、宗教组织、社会团体等等。
第二、社会保障管理的多层次。美国的社会保障项目由政府和社会各组织团体分别管理。政府在公平和效率为原则的指导思想下，由州政府和企业实施社会保障项目。
第三、普及面较广。美国社会保障法规定，在职职工实行强制性养老保险，向雇主和雇员征收社会保险税。政府鼓励各州建立失业救济制度，对老年人、残疾人以及抚养未成年子女的贫困家庭提供经济援助。
三、中美两国社会保障制度的比较
社会保障制度，是社会为保障全体社会成员的基本生活和福利而提供物质帮助的各项措施总和，它是通过国民收入再分配形成的一种分配关系。健全和完善社会保障制度，对于保持社会安定、发展社会生产、引导合理消费，都具有十分重要的作用。中美两国，由于社会制度不同，社会保障制度必然呈现不同的特征。
第一、两国社会保障制度的建立基础不同。
新中国的社会保障制度是按照苏联模式建立的，是建立在计划经济条件下的。改革开放以后，为适应市场经济的发展，对社会保障制度进行了改革。但由于社会保障制度的利益刚性，照顾到历史遗留问题和传统，解决和缓和由于体制改革而导致的大量社会矛盾，社会保障制度表现出渐进性的特点，并承载了许多功能，每一步改革都困难重重。
美国社会保障制度是建立在市场经济的基础之上，参照了西欧发达资本主义国家的经验和模式，其目的是弥补市场经济之不足，构建社会安全网，成为经济发展的助推器，呈现社会保障项目由少到多、社会保障范围由小到大、社会保障比重和水平逐渐加大的发展趋势。[page]
第二、两国社会保障制度的产生原因不同。
中国是以公有制为基础的社会主义国家，建立和完善社会保障制度是社会主义优越性的重要体现。马克思主义经典理论家十分重视在社会主义国家建立社会保障的重要性。马克思主义社会再生产理论认为，物质资料再生产是社会再生产的中心内容，劳动力再生产是社会再生产的必要条件，两种生产之间要保持一定的比例，为确保劳动力再生产的正常持续进行，就需要对劳动者困难进行必要社会保障。马克思在《哥达纲领批判》中指出，共产主义的产品分配中，社会总产品分配给个人的部分，己经去掉了社会保险基金和社会救助基金等六项扣除。列宁认为，“最好的工作保障形式是国家保险”。可以说，社会主义国家从建立之初就把保障全体成员的需求作为自己的社会发展目标，社会成员的生活保障已经兼融于社会主义国家的一切具体的制度的设计之中了。在《中华人民共和国宪法》中明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权力，国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”“国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。”
西方社会保障政策的理论基础在于主张扩大有效需求的凯恩斯理论和庇古的福利经济学说。美国具有社会崇尚个人主义和个人奋斗精神的传统，主张“小政府、大经济”，一开始并没有采取欧洲的社会保障制度，认为社会保障和福利会降低个人的努力程度，只会培养懒人。但是30年代初，空前沉重的资本主义经济危机使美国的社会遭受沉重打击，经济下滑，失业增加，大批国民缺衣少食，生活窘迫。而广泛失业和贫困的原因与个人的努力无关，是结构性和外在性的。出于挽救美国经济和稳定社会的需要，美国开始制定社会保障法，建立社会保障体系。
从政策制定的角度来说，美国社会保障制度的建立更能体现政策制定的问题导向。
第三、两国社会保障制度形成过程不同。
中国社会保障制度是政府主导型的，按照国民经济发展的要求而确定。在建国初期，国家制定了优先发展重工业的发展目标，确定了城乡之间的二元结构布局。在各项政策和包括社会保障制度的制定上，实行城乡分际，公私分野，实行单位制、差别户籍制和行政身份制，形成了覆盖面窄、低工资高福利高就业、局部范围的社会保障体系。[page]
改革开放以后，随着社会主义市场经济的逐步建立，各种不同的利益在迅速调整，各种社会性问题日益突出。因此，政府加强和改进各项社会保障政策，以平息社会矛盾，保持社会稳定。在政策制定的过程中注意兼顾效率和公平，照顾弱势群体的利益。
美国社会保障制度沿着不断提高保障水平和保障范围的方向发展。美国社会保障制度制定过程受到共和党和民主党两党斗争的影响，受到社会上各种利益集团的左右，是各种利益集团互相冲突协调形成合力的结果。各种不同利益之间互相制衡，最终形成的社会保障制度能够为各方所接受。实际上这也是在贫富之间、年老和年轻之间、不同阶层之间找到了可以接受的契合点。因此自从1935年社会保障法通过以来，美国社会保障制度在来自各方面的批评与指责中不断完善。
第四、两国社会保障制度功能导向不同。
20世纪50年代初中国确立的社会保障体制，是在危急险恶的国际环境下为最大限度地实现国家目标(优先发展重工业，加强国防，保障国家的存在和发展)，而确定的一种社会分层安排，其前提是保持国内社会的稳定。改革开放后，中国经济发展实现历史性转轨，为确保经济体制和政治体制改革的顺利实施，一方面要发挥社会保障对经济的调节功能，促进经济发展;另一方面更重要的是注意人们的承受能力，保障人们的基本生活，为经济发展和政治改革创造稳定的环境。因此可以说中国的社会保障制度是以保持社会公平和稳定为主要导向的。
美国社会保障制度基本上反映了经济发展的要求，并具有相当程度的自我调控能力。鼓励商业保险和私人保险的发展，降低国家保障的比例，力求使社会保障保持充满活力的机制。因此美国社会保障制度所遇到的危机远远没有西欧那么严重，当前遇到的诸如医疗开支膨胀等问题，在以市场和效率为导向的社会保障改革中会不断得到解决。
第五、两国社会保障制度和体系的完备性不同。
经过几十年的发展，美国形成了比较完善的社会保障体系，这也是与其经济水平相适应的。美国社会保障体系是建立在社会立法基础之上的，因而保障的制度化和社会化是其最重要的两个特征。中国社会保障体系以即时政策为基础，同时也是与经济社会结构直接挂钩的。这就导致社会保障的随机性，同时制约了社会保障的覆盖面，造成机构负担过重和人为的机构分割。可喜的是，目前中国正在按照市场经济的要求理顺关系，改革政府机构，重新划定部门职责，正逐步形成职责明确、协调一致、高效有序的社会保障体系。[page]
