社会保障费改税收益分析

　　我国目前已进入老龄化社会，由于我国人口政策的影响和人均寿命的延长，在未来一段时间内，人口老龄化趋势将不断强化。人口普查及人口研究中心预测数据显示，2030年前后，我国60岁以上的老龄人口预计将增至4亿左右，相当于现在欧盟人口总和;到2050年，我国60岁和65岁以上的老龄人口总数将分别达到4.5亿和3.35亿，这意味着每3个人中就有1个老人。

　　我国在城镇地区已经建立起了初具雏形的社会保障体系，但社会保障基金面临巨大缺口。2005年5月，世界银行的研究报告指出，在一定假设条件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年间，我国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。按照目前社会保障体制运行的特点来看，缺口的弥补主要通过三种渠道：财政拨入、国有股减持资金和企业与个人缴纳的社会保障费。

　　社会保障基金的巨大缺口主要是由历史原因造成的，社会保障基金支付的巨大压力是我国未来社会保障制度运行中所面临的主要难题，理论界对于社会保障费改税寄予较高的期望，期望通过费改税能在一定程度上解决这一难题。社会保障费改税的本质是用规范的税收征管制度来替代原有社会保障费用的收取，是社会保障资金筹集制度的一种改革。

　　我国社会保障资金管理现状

　　我国社会保障资金管理中存在“覆盖范围小、地区差异大、统筹层次低、资金管理乱、费用收缴难”等问题，其原因不仅仅涉及社会保障管理体制，而且也涉及其他一些方面。

　　我国社会保障覆盖范围比较小。2004年末城镇就业人员26476 万人，同期全国参加基本养老保险的职工为12250 万人，其余均为离退休人员。城镇就业人员的参保率仅为46%。

　　我国社会保障费率和资金管理的分散管理机制，导致地区差异大，而地区差异大又导致社会保障统筹层次的提高面临许多困难。我国现行的社会保障基金是由各地政府制定标准和办法进行筹集，各地区社会保障负担轻重不同导致各地区社会统筹比例差异大，在由原地级统筹向省级统筹过渡中，由于各地区利益难以平衡而进展较慢。而利益难以平衡的根源在于社会保障资金历史性空缺弥补方式的区域负责制，将各地原有历史性空缺由各地通过统筹方式来解决本身就导致各地社会保障负担不均，除非由政府统一解决历史性空缺问题，否则这种不公平始终会存在，统筹层次提高的阻力方也存在合理的理由。在此问题没解决之前，省级统一费率都无法做到，更不用说全国统一费率了。[page]

　　我国社会保障费的行政征收方式导致费用征缴难。征收力量不足, 手段软化,缺乏对征收对象的较强约束力, 使征缴相当困难，造成拒缴、少缴或拖欠社会保障基金的情况相当严重。这种不规范、不统一、缺乏刚性的筹资方式, 使社会保障基金不能及时筹集到位, 影响了社会保障作用的发挥。同时，现行社会保障基金管理混乱, 监督不力, 存在挪用、挤占、甚至浪费的现象。

　　社会保障费改税能解决社会保障资金筹集与管理中存在的一些问题，但费改税也需要相应的制度或环境为基础。也就是说，社会保障费改税的制度变革中存在相应的制度收益，但同时也面临着一定的制度成本或障碍。

　　社会保障费改税的收益与成本分析

　　(一)收益分析

　　通过征收社会保障税的方式来解决社会保障资金筹集与管理中的问题，能带来相应的制度变革收益，主要包括制度运行收益和制度规范收益。

　　社会保障费改税的制度运行收益是指通过社会保障税来代替社会保障费征收方式能增加社会保障资金的征收规模与效率。主要体现在以下四个方面：一是将社会保障资金筹集方式纳入《中华人民共和国税收征收管理法》的管理范围，从而由原有的行政征收方式向法律征收方式转化，硬化征收手段, 加强征收对象的约束力，减少或杜绝拒缴、少缴、拖欠社会保障基金的情况;二是能利用已有的税收系统来进行社会保障资金征收，能节约大量的人力与资源，提高征收效率;三是资金管理会更规范化，通过税收系统来征收社会保障税，将社会保障资金纳入财政税收管理范围，其资金管理的规范性与安全性方面会大幅提高;四是通过征收的法律强制性扩大社会保障的覆盖面，从而增加社会保障资金的来源渠道。

　　社会保障费改税的制度规范收益是指通过更加规范的社会保障资金征收制度来对社会保障制度的建设、发展与完善产生相应的收益。主要体现在规范的征收制度对相关部门、企业和个人的宣传与教育，为我国社会保障体系的建立与完善起到重要的推动作用。

　　社会保障费改税的制度运行与规范收益都会随着制度的推行而增加，这不仅仅体现在资金筹集的物质层面，更体现在社会保障整个体系的理念、精神层面。

　　(二)成本分析

　　在我国目前的社会经济环境和特定的社会保障模式下，社会保障费改税的也面临着制度障碍和相应成本，主要包括制度缺失成本和制度磨擦成本。[page]

　　社会保障费改税的制度缺失成本是指由于某些相关制度的不规范或不完善导致制度变革的高成本或障碍，更可能导致制度变革无法实施。主要包括以下四个方面：一是《社会保障法》的缺失。社会保障资金筹集属于社会保障领域的一个环节，在没有《社会保障法》的前提下，将社会保障资金筹集纳入到《中华人民共和国税收征收管理法》体系，意味着灵活性的政策来指导强制性的法律，将不可避免地产生一些障碍与问题。二是社会保障覆盖范围小导致税收征收机构针对部分对象征收社会保障税时，没有相应的法律强制力。三是统一税率的制度基础缺失。我国社会保障统筹层次低，目前仍以地级统筹为主，省级统筹占少数。如果实行社会保障费改税，则意味着相同类型的社会保障主体承担不同的税率负担，这显然有违公平。四是征税对象相关信息的完备性缺失。由于劳动力市场的买方市场特征及劳动执法监督机制的不完善，用人单位劳动合同管理、劳动登记与申报中存在不规范问题，导致社会保障税征收过程中不可避免会出现相应问题，为社会保障税征收带来成本与障碍。

　　社会保障费改税的制度磨擦成本是指社会保障费改税的实施可能与其他相关制度或部门产生冲突而导致的成本。主要包括以下两个方面：一是社会保障费改税可能与部分制度产生磨擦。目前我国社会保障费由社会保障部门征收或由税务机构代收。社会保障费由税务机构代收时，税务机构不承担最后责任，社会保障事业由社会保障部门独自承担或由其与政府共同承担责任。社会保障部门内部协调或社会保障部门与上级政府协商容易进行，而社会保障费改税则将社会保障资金征收的最后责任转移给税务部门，税收征收的法律强制性将与社会保障法规、政策的灵活性产生冲突，导致税务部门陷入两难境地。二是社会保障费改税可能与某些部门产生冲突或磨擦。在我国的经济发展过程中，经济增长与增加就业是两大重要问题，部分地方政府以免缴社会保障费为条件来招商引资，劳动和社会保障部门为了增加就业机会或减轻部分企业负担，而减免部分企业应缴的社会保障费。社会保障费改税意味着提升社会保障资金筹集方式的法律地位，也意味着随意减免社会保障税是违法行为，这与经济发展、减轻部分困难企业负担和增加就业相冲突，直接对应的是与其他部分政府部门的冲突与磨擦。

　　制度缺失导致的成本规模是巨大的，也是无法进行量化衡量的，但我国进行的相关制度改革在制度缺失弱化的同时，未来社会保障覆盖范围的扩大是可以预期的，因此，社会保障费改税的制度缺失成本会呈现减少的趋势。而部分社会保障费改税的制度磨擦成本本身包含有不合理的成份，随着社会保障制度的不断完善，摩擦成本也会越来越小。[page]

　　社会保障费改税的时机与前提分析

　　(一)时机选择

　　从社会保障费改税制度变革所产生的成本与收益的相对发展趋势来看，目前我国并不适合进行此项制度的变革(图1)。就目前而言，主要由制度缺失所导致的制度变迁成本将远远大于相应收益。随着相关制度改革的进行，制度变革成本会越来越小，而制度变革收益会越来越大，当收益等于成本的时点就是制度变革的合适时点。这一时点的出现有赖于社会保障相关制度的不断完善。

　　(二)前提基础

　　从社会保障费改税的制度变革成本可知，社会保障费改税需要相应的前提基础。而这些前提基础不仅仅考虑税收征收制度的配套，更应该结合我国社会保障制度的未来发展趋势与架构来进行。前提基础包括以下几个方面：

　　《社会保障法》的制订与实施。通过立法方式强制性建设与发展社会保障体系，为社会保障费改税提供必要的制度空间。

　　社会保障覆盖范围的扩大。目前，社会保障法规与政策对非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员的进入社会保障体系没有强制性规定，这不仅有违市场经济中的公平竞争原则，同时，也不符合我国未来社会保障发展的趋势。将所有城镇就业人口纳入社会保障体系，能促进我国社会保障体系的建设，同时，也为社会保障费改税提供必要的制度基础。

　　社会保障费(税)率的统一。目前，各地社会保障费率不统一是由于历史空账和空账弥补方式导致各地在社会保障负担轻重不均而引起的。部分经济发展快的地区，年轻劳动力净流入量大，社会保障历史负担较轻，社会保障费率较低，而老工业基地等经济发展速度相对较慢地区，国有企业离退休人员多，年轻劳动力净流出量大、净流入量小，相对社会保障负担重，社会保障费率高，使当地经济发展进入恶性循环。我国目前对于历史空账采取部分由政府承担的办法，即政府通过财政资金注入方式来解决部分空帐，但注入地区也存在不均衡性。可以采取由政府收回各地社会保障费率决定权，由政府统一规定，而各地社会保障资金的差额由政府承担。这样，不仅仅能平衡各地社会保障负担，而且也能统一社会保障费率。

　　劳动与就业相关信息的规范化管理。规范劳动就业合同管理，规范劳动、劳动工资的登记、申报管理，为税务部门进行社会保障税提供较为完整的依据信息。[page]