规范破产行为 妥善安置职工防止国有资产流失

近几年来，随着国有企业改革的深化，企业破产已成为我省一个较大的政治、经济、社会问题。根据省委、省政府领导同志的批示精神，2002年省政府体改办、省财政厅成立课题组，对我省1998--2001年企业破产工作的基本情况进行了全面调查，分析了造成我省企业破产违规行为的原因和实际工作的难点，并在此基础上提出了解决企业破产行为规范化的对策，妥善处理涉及破产企业各方利益的方法，稳妥、有效安置破产企业职工的措施和堵住国有资产流失的通道。
　　
一、近年来我省国有破产企业的基本态势

　　通过对全省依法破产企业基本情况的调查，我省21个市、州1998年—2001年全部破产业企业2539户，其中国有企业1321户，占全部改制企业的7.35%，占全部破产企业的52.02%。全部破产企业涉及破产资产205亿，其中国有企业涉及破产资产152.4亿，占全部破产企业资产的74.31%。全部破产企业负债367.8亿，其中国有企业负债254亿，占全部破产企业负债的69%。国有破产企业平均负债率为167%，债务构成中，职工工资和劳动保险费用占6.77%，税款占2.7%，银行债务占67.14%，其他债务占23.39%。债权平均受偿率为14.4%，职工工资和劳动保险费用受偿率为65.88万人，其中国有破产企业涉及职工42.25万人，占全部破产企业职工的64.13%。安置破产企业职工44.4万人，其中安置国有破产企业职工约28万人。破产企业重组782户，其中国有企业294户，占全部依法破产企业重组户数的37.6%。以上数据可以看出，我省近几年国有企业破产是破产工作中的“重头戏”。

　　分析我省近几年国有破产企业的基本情况，具有以下特点：

　　（一）数量呈逐年上升趋势。1998年全省共破产企业589户，国有企业286户；1999年全省共破产企业597户，国有企业295户；2000年全省共破产企业668户，国有企业366户；2001年全省共破产企业685户，国有企业374户。

　　(二)地区分布不平衡。1998—2001年全省共有1321户国有企业破产，但地区分布不平衡。21个市、州破产企业超过100户的有成都市、绵阳市、内江市、乐山市、南充市、眉山市和德阳市，其余市、州不足100户，最少的仅3户。

　　(三)主要分布在二、三产业中的传统行业。如乐山市111户国有破产企业涉及机械、化工、轻纺、造纸、建材等传统行业。

　　(四)规模普遍较小。对于多数已资不抵债、不能偿还到期债务的国有大中型企业，较少进入破产程序，而近几年来破产的国有企业绝大部分是小型企业，从我们调查的数据可以得到佐证。1998年--2001年共破产国有企业1321户，平均每户企业的资产为1100万元。

　　(五)债权清偿率低。根据我们的调查，1321户国有破产企业债权人债权的平均受偿率为14.4％，而银行债权受偿率低于平均水平，仅为11.42％。

　　(六)职工再就业任务重。依法破产的1321户国有企业涉及职工42.25万人，职工再就业率为67％。

　　二、现阶段企业破产中不规范的行为及难点

　　在市场经济体制尚未完善的大环境中，国有企业的命运既受市场运行的影响，也受到政府公共权力的支配。参与国有企业破产工作的政府各部门、司法部门、中介机构、企业自身缘于种种困难和利益，在企业破产过程中存在不规范的行为，主要表现为：

　　(一)二元化破产标准问题

　　对于同是国有企业的破产，适用的法律、法规及政策，存在“二元化标准”。对于一般国有企业的破产，只适用《民法通则》、《破产法》的规定，而享受国家政策性破产的国有企业不仅适用破产企业的法律规定，同时适用国家制定的一系列行政法规，而颁行的行政性法规与破产法律规定相比较，对债权人不利。《破产法》规定的清偿顺序是：第一，偿还破产企业所欠职工工资和劳动保险费用；第二，所欠税款；第三，一般债权。《中华人民共和国商业银行法》(下称《商业银行法》)第四十二条规定，借款人到期不归还担保贷款的，商业银行依法享有就该担保物优先受偿的权利。《破产法》第三十二条规定，破产宣告前有财产担保的债权，债权人享有就该—担保物优先受偿的权利。而享受政策性破产的企业，企业土地使用权以拍卖或招标方式为主依法转让，转让所得首先用于破产企业职工的安置，安置后有剩余的再列入破产财产分配方案，不足的从处置其他破产财产所得中拨付。政策性破产企业作为抵押物的财产，债权人放弃优先受偿权利的，抵押财产计入破产财产，债权人不放弃优先受偿权利的，超过抵押债权的部分计入破产财产。政策性破产企业财产转让所得优先安置职工，然后再按《破产法》规定的顺序还债，显然债权人要受到很大的损失，造成实际操作中钻国家政策空子，否认担保物或抵押物的优先受偿权，进而否定了抵押贷款的有效性，造成银行债权受损。这些政策、法规都不同程度的带有计划经济的痕迹，不能揭示市场经济条件下的竞争规律，破坏了不同经济主体在市场经济条件下享有的平等权益。

　　调研过程中，反映二元化标准和对司法的行政干预问题突出，呼吁用完全法治化的手段解决不同性质企业破产中存在的问题。最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》(法释[2002]23号)(2002年9月1日施行)(以下简称最高人民法院法释[2002]23号)对企业破产中二元化标准有了一定程度上的并轨，但要解决企业破产过程中司法行为的行政干预问题，只有对国有经济进行深层次改革的基础上，立法适用的二元化才有可能最终消失。统一的企业破产法的颁行，将是企业破产的必然趋势。

　　(二)破产企业条件的认定问题

　　根据企业破产的法定含义，企业破产程序不适用于资产良好的企业，同时，企业即使处于资不抵债的情况下，只要能清偿到期债务，也可不进入破产程序。只有资不抵债、同时不能清偿到期债务的企业，方可进入破产程序。对一时陷入困境，但可能具有发展前景的企业，以及其他可以挽救的企业，可以继续保留经济活动主体的合法地位。破产法具有双重功能，一是保护债权人?通过在司法控制下的破产清算，集中清理债务人的财产，集中清偿对债权人的欠债，真正实现债权的平等受偿；二是保护债务人，通过破产程序使债务人暂时免于追索，以利于有希望的债务人重整。现实经济活动中，由于对这些基本概念的相关法律界定不明晰，加之国有企业的以破产形式的退出，现阶段多数先由政府部门规划(实质上其破产资格先由政府部门认定)，带有一定的行政色彩，极个别地方、个别部门，过多的考虑债务人通过破产达到免于债务追索的目的，导致一些尚具有发展前景的企业“非正常死亡”从而造成国有资产流失。 [page]

　　但就我省目前的现状而言，更多的是已经长期处于资不抵债、不能偿还到期债务的国有企业，依法应该进入破产程序的，却不能依法破产。我省一些地方法院为了回避在司法程序中解决破产企业职工安置难的问题，往往提高企业破产的门槛，有的县级法院受理企业破产案件需要在中级法院备案，有的破产企业和地方政府无力支付这些企业足够的“死亡成本”，法院干脆不予受理，这些早已死掉了的企业就被挡在了“死亡”的门外，矛盾虽然暂时得以掩盖，但这些企业中大量的存量资产无法通过市场正常的进退通道得以重组，需要支付的必要的企业“死亡”成本也不会由于矛盾的暂时掩盖而减少。

　　(三)程序的清晰化问题

　　企业破产中的程序清晰化，包括破产的规划、破产的法律程序、破产遗留问题处理整个过程的清晰化，如果哪一个环节出现问题，就很难保证债权人的利益在破产清算中得到最大化的保护，特别是破产进入司法程序以后，清算组的组成和运作、债权人会议的严肃性，直接关系到清算的公正和效率。在不少企业破产案件中，清算组成员多为企业行政主管部门的领导，一方面由于他们熟悉企业的基本情况，便于协调各方关系，有利于破产工作的顺利开展，另一方面，由于专业知识相对欠缺，难以明确责、权、利，甚至于有时出现片面维护破产企业利益的状况。企业破产工作尚未终结，就预示着政府对国有企业承担的无限责任还未终结，对法院审判的干预的现象，仍难以避免。在全国法院系统引起关注的中江丝绸公司破产案，也正是地方政府干预法院的一个案例。程序的混淆的直接结果是，国有企业破产处理结果缺乏合法性。

　　(四)金融抵押债权清偿问题

　　破产法的其中一大功能是保护债权人，即债权人在司法程序中公平分配债务人的财产。金融机构的普通债权与其他债权一样，在清算中，按清偿顺序得到公平的最大化的保护，金融机构绝无异议。按最高人民法院法释[2002)23号第五十五条规定，破产宣告前发生的虽有财产担保但是债权人放弃优先受偿的债权属于破产债权，而金融机构未放弃优先受偿的担保债权则不属于破产债权，其是否能在国有企业破产过程中得到优先的受偿，成为金融机构重点关注的问题。在依法破产的国有企业破产案件中，由于职工安置费缺口过大，金融担保债权，与职工安置费用两者之间，是一对非常突出的矛盾。为此，有的地方法院面临两难境地，一方面，要维护司法的公正性，保全金融机构未放弃优先受偿的担保债权；另一方面，为了给地方政府“解忧”(同时，地方政府在企业破产过程中也面临三难境地，一方面要依法行政，维护司法独立；另一方面要从稳定出发，妥善安置破产企业的职工；再一方面要尽可能减轻地方财政压力)，用抵押财产安置职工，这样引起了金融部门的强烈不满。金融资产的管理权是由国家统一行使，个别地方利用破产程序损害银行债权，我省被中央电视台曝光的中江县丝绸公司破产案、安岳县燃料建材公司重复破产案，都是以逃避银行债权为目的。

　　应当讲在政策性破产过程中，金融机构的债权因为有呆帐核销，表面的冲突并不剧烈，但对依法破产的国有企业，悬空金融债权特别是抵押债权，成为金融机构不能接受的事实。金融资产具有较强的社会属性，资金安全性要求较高。

　　(五)资产事先转移问题

　　企业破产者为了自身利益，往往通过隐匿和转移企业资产的办法，逃避债务清算，破产法律对发生在清算过程中的这种行为规定了严厉的制裁措施。人民法院受理破产案件前6个月至破产宣告之日期间内，隐匿、私分或者无偿转让财产，非正常压价出售财产，对原来担保的债务提供担保，对未到期的债务提前清偿，放弃自己债权的企业行为，均为无效行为。在实践中，企业提出破产申请后，法院的受理时间受诸多因素的影响，具有很大的不确定性，这期间，企业仍然要产生不少费用，于是破产企业变卖资产有了内在的冲动，加之国有企业资产所有权和经营权的分离，许多在多元利益驱动下的国有企业，在企业的经营过程中，事先就将国有企业资产通过合作、投资等等方式进行了资产转移，比如中江县丝绸公司破产中没有纳入清算的酒店；有的设立非国有公司和单位，用这些单位的名义占有国有企业的收益，如安岳县燃料建材公司设立安岳县普泰燃料建材有限责任公司，就成为这样的角色。

　　(六)资产评估中的泡沫和缩水问题

　　破产企业的资产评估一直是个难题，从我们调查的情况看，各地反映资产的变现率很低，这从一个角度反映出国有企业存量资产估价存在过高的现象，据简阳市反映，该市资产变现率一般在资产总额的20％到30％之间，这种情况比较普遍，即以评估价值取代资产市场价格，形成泡沫，无法兑现资产的价值。

　　另一方面，基于特殊利益驱动，国有企业的良性资产又以缩水的方式进行低估和出卖，形成特殊购买者对国有资产的占有。如在企业破产过程中大量的划拨土地，国有土地使用证的土地使用性质为工业用地，但随着城市的扩张，原来为工业用的土地变为了商业用地，不少企业为了少交土地占用费，不愿变更土地使用性质，评估仍以工业用地评估，造成国有土地资本的流失

　　(七)中介机构的不规范操作问题

　　在国有企业的破产过程中，中介组织的行为，值得关注。违法破产案件中，中介机构行为的不规范十分突出，主要表现为不依法进行中介审验。比如四川中源会计师事务所在中江县丝绸公司破产过程中，未对其下属3家单位的资产、负债、权益进行审计，将与中江县丝绸公司债权相关联的8家尚未终结破产程序的企业债务列入公司的债权损失，审计的结果是该公司资不抵债。但依法审计，净资产应为3158万元，资产负债率应为72.77％。

　　三、规范企业破产行为，防止国有资产流失的措施

　　(一)完善法律、政策，加快立法步伐，以解决现有法律、政策的缺陷。要力求具体化、明确化，增强破产工作的透明度，使其真正揭示出市场经济规律，以尽快消除立法上的二元化标准问题。2002年9月1日施行的最高人民法院法释[2002]23号，在对不同主体的破产案件程序与实体处理进行规范和统一上迈出了一大步。

　　(二)进一步转变观念，提高依法破产重要性的认识，积极稳妥推进破产工作。当前我省国有企业改革与发展形势仍然严峻，国有企业脱困基础还不稳固，经营机制的转变还不到位，经济结构性矛盾仍然突出。大批企业脱困的同时，新的亏损企业不断出现，一些处于盈亏临界点的企业仍可能进入亏损企业行列，因此，继续进行国有企业战略性结构调整，仍然是当前国企改革复杂而艰巨的任务。参与国有企业破产这项工作的各级地方政府、部门应充分认识到做好企业破产工作的重要性，政府、法院既要杜绝擅自放宽破产标准，导致“企业非正常死亡”现象的发生，更要防止一些已经死亡的企业由于破产“门槛”过高而导致的“想死死不了”和“死了无钱埋”的尴尬。 [page]

　　(三)把好破产企业的规划关、立案关、严格破产界限。各级地方政府要做好国有破产企业的规划，法院立案时要严格审查企业提交的材料是否完备。加强对破产界限的审查，即是否因为经营管理不善造成亏损，不能清偿到期债务。

　　(四)增加破产程序的透明度，加强对清算组工作的指导。清算组是清理企业债权债务，处理企业破产财产的工作机构，清算组工作的好坏直接影响法院破产案件审理的质量。清算组的组成人员要注意挑选那-些责任心强、懂法律、懂政策、熟悉清算业务的专业人员作为清算组人员，有条件的地方可以直接委托专业的破产清算中心完成整个破产清算工作。法院一旦受理企业破产，应立即成立清算组，接管整个破产企业，防止在立案和宣告破产的这一时间空档出现企业的帐册、文书、档案、资产遗失的情况，造成国有资产的流失。

　　(五)妥善处理好债权债务关系，充分尊重金融部门的意见。要依法正确认定担保债权的法律效力。审理破产案件中90％以上的担保债权是金融机构的债权，正确认定金融机构的担保债权是妥善处理好债权债务关系的前提，要依法保护金融机构的合法权益。金融部门也应积极转变观念，支持配合地方政府、法院推进这项工作。

　　(六)妥善处理破产财产。破产企业的资产评估、审验必须依法、客观、真实，严禁“高值低估”或“低值高估”。对破产企业的资产处置，以拍卖方式为主，依法转让。人民法院可以指导清算组委托资信良好的拍卖机构进行财产拍卖，但不得参与或干预拍卖活动。要确保拍卖的透明度、公平性，防止拍卖流于形式。要依法确定竞买人的资格，除法律、法规及有关政策有明确规定外，不得任意确定竞买人。所拍卖的破产财产价格，应当以评估确定的处于法定有效期内的评估值为依据，按照国家有关规定确定底价，一次拍卖不成的，应当降低底价继续拍卖。人民法院应当按照《拍卖法》的规定，对拍卖活动行使监督权，债权人或其他利害关系人对拍卖活动有异议的，人民法院应当予以审查，通过审查，发现拍卖活动违反《拍卖法》规定的，可予以纠正，必要时，可以重新拍卖。对经拍卖无法成交的，可经债权人会议讨论或者人民法院裁定，以实物作价抵还债务。以实物作价抵还债务的，应当以最后一次拍卖底价作为基本依据，做到公平、公正，防止因不适当地采取实物分配的方式抵还破产债权，而损害债权人的利益。

　　(七)加强国有企业经营状况的监管。基于企业自主经营权的要求，国有企业经营行为一般不宜进行经营活动的事先审查，但是需要建立对国有企业经营状况必要的监控措施，了解国有资产流动情况，严格按川财企[2002]71号的通知精神，加强企业预算管理，应当规定国有企业事后的备案程序，为国有资产的行政管理主体了解资产流动情况，进行资产流动合法性和是否符合政策要求，进行审查监控。对国有企业如实备案，主管部门对备案情况不作内部审查的，规定对责任人追究行政责任。

　　四、政策建议

　　(一)加强对中介机构的监管，提高破产质量，杜绝假破产。国有企业是否具有资不抵债的破产要件，资产审计成为关键。资产审计的客观真实，是经济运行中一个世界各国逐渐普遍重视的问题，企业虚报资产情况，中介审计的不当配合，已经是一个世界性的问题。

　　建议有关部门加强对中介机构的监管，加强对不规范行为的查处力度，提高中介机构的工作质量。中介机构的审结报告，应严格按《审计法》的要求，经审计部门审定后方有效，国资部门应以此为认可的依据。对审计部门审定有效的审结报告，破产清算领导小组应签署意见后，企业方可进入破产程序。对企业破产工作中有关责任人循私舞弊，玩忽职守的行为，应当追究责任人的行政责任、经济和法律责任。

　　(二)统筹解决企业职工安置试点。由于国家对企业职工就业问题的日益重视，国有企业破产中职工安置问题已经作为破产前置性的问题。进入破产程序的国有企业，通常是以本企业占有的国有资产的变现收入，解决企业职工问题。纳入不同级次破产计划的企业，也具有不同级次破产计划的职工安置资金安排，由于进入国家破产计划项目具有名额的限制，实际从上级可获的资金安排，具有较大缺口，企业占有国有资产份额的差异，在同一个城市内常常也出现解决企业职工问题的不平衡，导致占有国有资产少、职工安置负担大、资不抵债不能偿还到期债务的国有企业，无法进入破产程序。“穷得无力死亡”比“穷得尚可死亡”的企业，本应更及时地进入破产法律程序，但因为资产不足以解决职工问题而时常处于破产搁浅的状况。

　　解决职工的安置费，也不完全是无潜力可挖，国有土地从资源到资本的演变，使国有土地资源的变现成为可能。集中拍卖国有破产企业的土地，用经营破产企业土地的收入统筹解决国有企业破产职工问题，打破以往出让国有土地的企业局限，符合社会主义公有经济权利分配公平要求，同时现实可行。因此，建议有条件的地方政府，建立破产企业职工安置政府基金，基金的主要来源为破产企业变现财产收入、破产企业国有土地转让收入、财政预算补贴、社会捐助。这样既能在一定程度上突破国有企业破产的职工瓶颈问题，兼顾增加债权人公平受偿的机率，也能有效的避免同一地方安置职工标准过低或过高两种情况，维护职工权利，有效利用国有资产。

　　(三)成立破产清算中心。从我省企业破产实践看，法院指定的清算组主要成员是政府的相关主管部门。有的政府部门领导身兼多个破产企业的清算组长，无法专心从事清算工作，政府部门利益的趋向性无法兼顾债权人的利益公平，因此成立中介性质的企业破产清算运行新机制势在必行。遵循便捷、务实、高效、专业的原则，建议各地成立破产清算中心或破产清算事务所，清算中心(事务所)由执业的会计师、评估师、律师、税务师等专业人员组成，可按中介机构的运行机制运作，并使之纳入法制化、规范化的轨道。对清算中心内部工作程序作出明确规定，使之依照有关法律、原则，建立起一套行之有效的工作程序。该机构不能成为法院的附属机构，在破产程序中独立执行其职责，在法律规定的范围内独立从事破产清算的各项工作。破产清算中心可以受法院的委托，参与破产企业在外债权的催收，按所收回债权的一定比例收费。

　　(四)成立产权交易市场，解决资产变现难的问题。破产财产变现难制约着破产的公平偿债和职工的安置，建议成立产权交易市场。在全省统一的产权交易法规、政策和游戏规则的原则下，利用产权交易平台，加大信息公开渠道，按市场原则变现企业破产财产。 [page]