宅基地登记发证中遇到的遗留问题及解决对策

农村宅基地管理是土地管理工作最前沿、最基础性的工作，它直接关系到土地特别是耕地资源的利用与保护和农民的生产生活。我国处在城市化过程中，长期以来农村居民点无效扩张导致农村建设用地使用效率低下，一户多宅、多占超占、违法建设的现象比较突出，大量的宅基地需求，导致大量耕地资源被占用，造成一方面农村人均耕地资源在减少，另一方面大量宅基地闲置浪费。深入研究农村宅基地登记发证过程中遇到的历史遗留问题，剖析其产生的原因并提出解决的办法，对于加快宅基地使用权登记发证工作具有十分重要的意义。

一、农村宅基地登记发证中遇到的遗留问题

1、一户多宅现象。由于农村宅基地缺乏有效的法律约束，加上申请宅基地成本较低等因素，导致农村一户多宅的现象比较普遍，主要表现为以下几种情况：一是新宅基地已建成未按期搬迁，依然居住在旧宅基地；二是新宅基地建成并居住，但旧宅基地依旧占用；三是新宅基地建成，旧宅基地废弃，旧房屋未拆除或部分拆除；四是继承或购买别人的宅基地；五是新宅基地已审批划拨，长期荒芜没建。

2、没有经过审批就占用宅基地的情况。80年代-90年代，我国国情是以农业型为主的农村，农民个人建房必须要有利于农业生产要求和农民的生活要求。在当时土地管理还不严格的情况下，很多地区农村的宅基地都是由村干部分配的，只要哪家孩子成家，需要分户，就找村里要求分一处宅基地，而并无依法登记审批的概念，当时农村村民“宅基地私有化”观念根深蒂固，一经批准一处宅基地，就可以在此宅基地上建造房屋，有的虽经村组织同意并盖章，经当地政府确认，有的也交部分钱给村里，但均未经依法批准。

3、少批多占宅基地情况。根据《土地管理法》第六十二条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但在很多农村，村民建房受传统观念的影响，多数贪大求洋，主房、晒场、厨房等一应俱全，户与户比房屋高低，比前后院落，节约用地意识非常淡薄。由于多数的宅基地属于耕地，很多农户为了生产生活方便，将房前院后的耕地用砖头围起院墙，超面积占用。还有些村民利用有村干部或者县乡机关干部的“关系”背景，批少占多，批东占西，甚至抢占村内无公共通道，形成了很多“霸王地”，而这种情况在农村普遍存在。

4、农村房屋空置确权问题。很多地区农民陆续迁入城镇定居，原有的住宅要么转让给属于同一集体组织的农民，要么就只有空置。据调查，目前很多地区农村人均建设用地超过180平方米，乡镇人均居住面积超过40平方米，农村村庄空房率一般在30%左右，个别村空房率甚至在50以上。由于现行法律、政策仍然限制农民住房的自由转让，农村不存在合法、公开的房地产市场。所以，这些闲置空房无法在城乡流转和循环利用，其中大部分只能任凭自然损毁，造成农村土地资源的巨大浪费。

二、遗留问题产生的原因

1、根据以前部分地区实施土地管理法的有关规定，平原地区的村庄，每户面积不得超过200平方米。但农民因为生活需求，需要占用一定面积饲养家禽、家畜，堆放柴草、粪堆，放置农机具，这有限面积的确很难容纳这些生产和生活资料。所以，这是超占、多占、一户多宅现象存在的根本原因。

2、长期以来，由于农村宅基地缺乏有效的法律约束，乡镇、村组干部依法管地用地意识淡薄，大部分农村缺少严密的村镇规划，村组干部对村内的空闲地和旧宅基地，未能及时进行开发整理，长时间由原户居住，一些村民因各种原因对农村自己的宅基地进行变卖，村干部不及时制止，也未向土地管理部门汇报，对个别地方存在未批先建宅基地非法行为，部分村组干部从中以各种名目收取费用后置若罔闻，导致形成既定事实。

3、个别国土资源管理部门在宅基地管理中，只注重宅基地的审批、划拨和面积核对，在批准后缺少严格的监督和约束制度，特别是在建成后没有定期深入现场督促拆除旧房屋，限期交出旧宅基地，这样在农村大面积形成了占新不腾旧现象。

4、部分农民对宅基地存在私有观念。长期以来，由于国土资源法律法规、政策宣传不到位，部分农民对居住多年的宅基地便产生了私有观念，认为宅基地是私有财产，自己的宅基地归自己所有，可以出租和买卖，其他任何人和农村集体经济组织不得收回。

5、因继承关系形成一户多宅。农村因为多种原因，一些父母和儿女们分户居住，父母辈去世后，其居住的宅基地由其儿女们继承，这样对已拥有一处宅基地的儿女们，就形成了一户多宅的占有者。

6、农村造成空房闲置的原因，一是农村村民父母双故后遗留的闲置房屋；二是农民进城务工并已经在城里购买了房屋，取得了城市户口，原先在农村居住的房屋变形成了空房。三是过去大部分房子都是瓦房，随着农村人口的增加和农民收入的提高，开始注重改善自己的生活和交通条件，于是，他们就离开原来离镇区较偏远、交通条件不便的旧宅，选择交通方便，自然条件较好的地方建起了钢筋水泥楼房。在农村的旧房多数都用来堆放柴草、杂物，形成了空置。

三、解决遗留问题的对策建议

1、对于一户村民的两处宅基地，面积经过合并没有超出当地省级以上政府规定的面积标准的，可以受理其第二宗宅基地申请；对于因建新不拆旧和因村民购买住宅而造成的“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，在村民拆除其旧宅之前和国家未出台规范宅基地流转法律或政策之前，土地登记机构不得受理；对于因继承造成“一户多宅”的，土地登记机构可以受理。

2、对于未办理建房用地手续已建房的农村村民,如果符合土地利用总体规划及其他农村宅基地许可条件的,经申请准予补办宅基地用地手续；对于违反土地利用总体规划擅自建住宅的,应当依法限期拆除,恢复土地原状；对于符合土地利用总体规划、但超过法定面积标准建住宅的,属于因住宅结构原因不宜拆除,或收回后又不易重新调整使用的超占部分,按照农村集体非农建设用地处理后补办用地手续；属于其他原因的超占部分,应当依法责令退还超占的土地,限期拆除在超占的土地上新建的房屋。在此基础上,进一步完善农村宅基地登记发证和土地证书定期查验制度,实现以证管地、持证用地。 [page]

3、对于村民父母双故后遗留的闲置房屋，应当按照原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十就条关于“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权”的规定，将土地权利确定给合法的继承人；对于已经取得城市户口的原村民在农村的旧房，应当根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回”的规定，将土地权利确定给原房屋所有人。如果空房坍塌、拆除，则不应当确定宅基地使用权。已经确定登记使用权的，应当由农民集体报经县人民政府批准后，收回土地，并向土地登记机关申请注销土地登记。

4、健全宅基地审批制度。在宅基地审批中，严格执行“一户一宅”制度，审批前，对村组的旧宅基地、空闲地进行摸底登记，建立地籍图件，并进行标注，在审批中，对照图件先使用村内这些旧宅基地和空闲地，审批后，通过签订合同、发放集体土地使用证等措施，约束村民占新不腾旧，及时交出旧宅基地。

5、强化村镇规划。在村镇布局上，各乡镇人民政府和村委会，结合文明村镇建设，强化村镇规划，落实农村（一户一宅）制度，促进旧村改造和新村建设。要严格实行拆旧建新制度。村民申请新建住房，必须出据承诺书，承诺拆除旧房，退出原使用的旧宅基地，交由村委会重新安排使用。原地翻建、改建，符合村庄建设规划的，按规划要求给予增加或减少用地面积；对于一户多宅不居住的废弃、空闲宅基地统一规划、整理，不符合规划的不予审批。以此引导村民建房向中心村集中，防止随意建设。积极盘活农村存量建设用地，对“空心村”、闲置宅基地及时组织开发整理，农村村民新建宅基地使用村内空闲宅基地的，给予优惠政策，号召自行整理，积极推进土地集约利用。

6、加大宣传力度，争取社会各界的理解和广大农民的支持，增强农民保障自身合法权益的意识，在全社会形成凭证管地、依法用地的社会氛围。同时，加大对宅基地私自划拨、倒卖处罚力度，对私自划拨倒卖宅基地的村干部，视情况程度依法依规进行处理，对收回的一些宅基地可安排给其他申请使用者。

四、对存在遗留问题的宅基地，登记发证时应注意的几点问题

1、要防止通过登记将违法用地合法化，尤其不能为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。在登记过程中要认真履行公告程序，接受村民的监督；妥善处理农村宅基地产权纠纷、面积不实等实际问题，合法合理、公平公正地解决历史遗留问题。

2、对宅基地使用权进行登记时，要采取与户籍相一致的实名制，并注明其共有使用权人，避免出现钻政策空子，弄虚作假用多人名字进行登记，骗取土地证的情况发生。

3、宅基地使用权是一种重要的用益物权，是农民的一项重要财产权，可以作为遗产继承，但在处理继承与赠与的关系时，要防止出现以接受赠与为名，实际是私下有偿转让，规避法律而造成“一户多宅”的行为发生，所以务必要严把宅基地使用权登记关口，保障登记发证的正确性与准确性，对登记申请资料进行实质性审查，做到权源合法、界址清楚、面积准确。

4、已经取得城市户口的原村民在农村的旧房，房屋产权没有变化的，可以将土地权利确定给原房屋所有权人，但享有土地权利并不是无期的，而仅限于房屋的续存期间。因为他们之所以享有宅基地使用权，是基于他们对房屋所有权而对土地享有权利。如果房屋灭失，他们对土地的权利也将不复存在。因此，在确权中应区别对待。