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收回国有土地使用权有关问题的探讨(二)
2019-07-28 06:05
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导读:
笔者在《收回国有土地使用权有关问题的探讨(一)》一文中已对收回土地使用权行为的法律和行政法规依据、收回土地使用权行为的法律性质、土地使用权“无偿”收回和“有偿”收回等三个问题,进行了分析和讨论。本文就土地管理法律、法规、规章有关条款对收回国有土地使
笔者在《收回国有土地使用权有关问题的探讨(一)》一文中已对收回土地使用权行为的法律和行政法规依据、收回土地使用权行为的法律性质、土地使用权“无偿”收回和“有偿”收回等三个问题,进行了分析和讨论。本文就土地管理法律、法规、规章有关条款对收回国有土地使用权的批准机关、执法主体和法律文书的规定中存在的一些问题,进行探讨,以期引起有关立法机关的重视并解决这些问题。
一、收回土地使用权的批准机关
根据土地管理法律和行政法规的规定,收回土地使用权需报经原批准用地的人民政府批准。问题是,1999年前的《土地管理法》,土地审批实行分级限额一次性审批[1];1999年后的《土地管理法》,土地审批为三次批准,第一次是农用地转用审批[2],第二次为征地审批[3],第三次为具体建设项目用地审批[4]。虽然第一次审批和第二次审批在某些情况下可以“同时办理”[5],但也有分别审批的法定情形[6]。在三次审批且批准权不一致的情况下[7],原批准用地的人民政府,究竟是指哪次审批的人民政府?
《基本农田保护条例》第18条规定,经国务院批准的重点建设项目占用基本农田,连续2年未使用的,经国务院批准,由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。按照占用基本农田都需经国务院批准“农转用”和经国务院批准“征地”这一思路,似乎“原批准用地的人民政府”应当是指批准农用地转用或者批准征地的人民政府。但是,仔细分析三次审批的批准内容,我们可以得出否定的答案。
“农转用”审批是按照土地利用总体规划,将农用地转为建设用地的审批,是土地用途“转类”的审批;“征地”审批是将集体所有土地征为国有土地的审批,是土地所有权“转权”的审批。这两次审批的共同特点,一是上级政府对下级政府的审批,不是对土地使用者的审批;二是这种“转类”审批和“转权”审批并不涉及土地使用权,不是对土地使用权的审批。而根据《土地管理法》第44条第3款的规定,“转类”和“转权”审批后,还需由人民政府对土地使用者进行具体建设项目用地审批,只有在即办理具体建设项目用地审批后,土地使用者才有土地使用权。因此,与土地使用者或者土地使用权有关的审批,是第三次审批,即具体建设项目用地审批。
根据上面的分析,由于收回土地使用权是客体是土地使用者,标的物是土地使用权,可以认为,原批准用地的人民政府,应该是指批准具体建设项目用地的人民政府。至于《基本农田保护条例》第18条规定“经国务院批准”,只能理解为是对“基本农田”一种特殊规定,但这一特殊规定对查处、收回闲置土地工作的开展,至少是不利的。
二、收回土地使用权的执法主体
收回土地使用权的执法主体,根据土地管理法律和行政法规的规定,可以分为县级以上人民政府和土地行政主管部门两种执法主体。
1、土地管理法律和行政法规明确以县级以上人民政府为收回土地使用权执法主体的,有三种情形:即《土地管理法》第37条第1款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款和《基本农田保护条例》第18条。
2、土地管理法律和行政法规明确以土地行政主管部门为收回土地使用权执法主体的,有两种情形:即《土地管理法》第58条第1款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款。
3、土地管理法律和行政法规未明确收回土地使用权执法主体,或者表述为“国家收回”的,有五种情形:即《城市房地产管理法》第19条、《城市房地产管理法》第21条第2款、《城市房地产管理法》第25条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条。
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我想知道政府公告和政府公文中常见的“征地”和收回国有土地使用权有无区别?
能收回集体土地所有权吗?只有原批准机关才有这个权利,其它任何组织和个人者没有这个权利的。 法律依据是:《中华人民共和国土地管理法》第六十五条之规定,“因撤销、迁移等原因而停止使用土地的,由农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回土地使用权。”这个规定的意思是说不是由村支书说收回就收回的,因为你家的土地所有权证是县级人民政府的土地行政管理部门登记颁发的,所以,村支书想收回这块土地的使用权,还需要报经县级人民政府的土地行政管理部门批准。 农村集体经济组织可以收回土地使用权的范围包括: 1、为了乡镇村公共设施和公益事业建设,需要使用土地的。乡镇村公共设施和公益事业是为了乡村村民的共同利益而建设的,是社会公共的需要,土地使用者的需要应当服从社会公众共同的需要。 2、不按批准用途使用的。此规定属于处罚性收回。擅自改变土地用途属违法用地,因土地所有权属农村集体经济组织,因而由其收回土地使用权,而不是由政府土地行政主管部门收回。 3、因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。这实际上已成为闲置或荒芜土地。为了使土地资源能加以合理利用,这些土地由土地所有权人收回,可以重新安排使用。但企业的破产和兼并,或虽单位迁移土地仍利用的不能收回。 收回土地使用权涉及到农民的利益和公民的财产权,不能由土地所有权人任意行使,因而必须经原批准用地人民政府批准。没有原批准机关的,报县、市人民政府批准。第一项收回土地使用权的,应当根据土地使用权人的损失情况予以补偿。土地使用权人需要搬迁或安置的,农村集体经济组织应当予以安排。
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