武鸣染织厂不服武鸣县城乡建设委员会强制拆除违章建筑围墙决定案

原告：南宁地区武鸣县染织厂。 法定代表人：李龙，厂长。
被告：广西壮族自治区武鸣县城乡建设委员会。 法定代表人：伍紫瑞，主任。

武鸣染织厂于１９９１年１１月初，在没有提出申请，未取得建设工程规划许可证的情况下，在本厂第三号大门左侧（原旧圩亭）筑建一道高２．２米，长３２米的水泥砖围墙。建墙时武鸣县城乡建设委员会（以下简称县城建委）的下属机构武鸣县城乡管理监察大队（以下简称县城管监察大队）曾对武鸣染织厂的违章行为进行过制止，但该厂没有停止建墙行为。１１月２１日，县城管监察大队以自己的名义发出通知，限武鸣染织厂于１１月２７日以前自行拆除违章建筑的围墙。该厂于同日向武鸣县人民政府提交一份“关于要求保留东大门左侧临时围墙的请示”同时抄送武鸣县城乡建设委员会。县政府对此没有答复，县建委也未作出表示。该厂也未在通知规定的期限内向法院起诉。１９９３年７月１６日，县城管监察大队又向武鸣染织厂发出通知，重申此围墙属违章建筑，限于７月２３日前自行拆除，逾期将会同公安部门强行拆除。同月２４日，城管监察大队以武鸣染织厂未经规划部门批准，擅自在旧圩亭兴建围墙，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条，《南宁市建筑管理若干规定》第十二条和武鸣县《关于城镇管理若干规定》第一条第四款的规定为由，作出《关于强制拆除染织厂违章建筑围墙的决定》，并于当天强制拆除；武鸣染织厂不服，以武鸣县城建委为被告，向武鸣县人民法院提起行政诉讼。

原告诉称：城管监察大队作出《关于强制拆除染织厂违章建筑围墙的决定》，并自行强制拆除我厂的围墙是违反法律程序和超越职权的具体行政行为，不但侵犯了我厂的财产权，而且损害了我厂名誉。其理由是：所建围墙是在本厂区范围内。被告的下属机构城管监察大队下文通知我厂限期自行拆除后，我厂已向武鸣县人民政府报告，请求补办保留围墙手续，县政府未答复。７月２４日上午９时许，城管监察大队雇请民工强行拆除，至当日下午，该大队才将《关于强制拆除染织厂的违章建筑围墙的决定》送达我厂。城管监察大队不是独立的行政主体，无权作出拆除决定，法律法规也没有规定该大队具有强制拆除的权力，其行使的职权违反法律规定和法定程序。请求法院判决撤销城管监察大队（１９９３）１０号《关于强制拆除染织厂违章建筑围墙的决定》；恢复我厂围墙原状，公开赔礼道歉，消除影响，恢复名誉。 被告辩称：武鸣县城乡建设管理监察大队，系我委的下属机构，行使城建监察职能。武鸣染织厂于１９９１年１１月初，在没有向我委申请，未取得建设工程规划许可证的情况下，在本厂第三号大门左侧（原旧圩亭）砌筑一道高２．２米、长３２米的围墙，属违章建筑，依法应予拆除。请求法院维持监察大队强制拆除的决定。

【审判】

武鸣县人民法院经审理认为：被告武鸣县建委是城市规划的行政主管部门。主管本县城市规划管理工作，对违反城市规划管理的行为依法应由县建委作出处理。城管监察大队作为县建委的下属机构，在执法活动中，却以自己的名义对武鸣县染织厂建筑的围墙作出处理决定，并强行拆除，这一具体行政行为违反了法定程序，也超越了其法定的职权范围。原告武鸣染织厂在没有向县建委申请，未取得建设工程规划许可证的情况下擅自建筑围墙是违法的，其所提出由被告恢复围墙原状，赔礼道歉，消除影响，恢复名誉的诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国城市规划法》第九条第二款，第三十二条、第四十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项的规定，该院于１９９３年１２月３日作出判决：

一、撤销武鸣县城管监察大队武城监（１９９３）１０号《关于强制拆除染织厂违章建筑围墙的决定》。
二、案件受理费１００元，由被告武鸣县城乡建设委员会负担。

武鸣染织厂不服一审判决，向南宁市中级人民法院提出上诉称：被拆的围墙建在本厂范围内，没有向被告申请是欠妥的，从维护本厂治安，防止失盗，有利于生产和生活出发建筑该围墙是必要的，保留也是有合理依据的。城管监察大队违法拆墙所造成的损失，被上诉人应予赔偿。请求二审法院判决被上诉人赔偿经济损失２０４８．２０元，公开道歉、消除影响并负担一切费用。 被上诉人武鸣县城乡建设委员会辩称：上诉人擅建临时围墙，没有任何法律手续，属违章建筑物，理应拆除；城管监察大队张贴城管简讯，目的是为了使城建法规深入人心，并不存在侵害上诉人名誉权的问题。要求二审法院维持一审判决。

南宁市中级人民法院经审理认为：被上诉人武鸣县城乡建设委员会是城市规划行政主管部门，法律规定由其对违反城市规划管理的行为进行处理，但在处理上诉人武鸣染织厂违章建筑行为时，却以其下属机构城管监察大队的名义发出通知和作出拆除决定，并强制执行了这一决定，这明显超越了该大队的法定职权，依法应予撤销。上诉人武鸣染织厂在没有取得建筑工程规划许可证的情况下擅建围墙，且不听制止，亦属违法，不受法律保护，围墙被拆引起的损失应由自己承担；其所提出的恢复原状或赔偿损失、公开道歉，消除影响的请求本院不予支持。原审判决并无不当。根据《中华人民共和国城市规划法》第九条第二款、第三十二条、第四十二条《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）款之规定，该院于１９９４年３月２９日作出判决： 驳回上诉，维持原判。

【评析】

人民法院审理行政案件时，首先要审查作出具体行政行为的主体是否具备合法资格。就本案而言，城管监察大队是武鸣县城乡建设委员会的下属机构，对内执行建委下达的任务；对外以建委的名义行使法律法规规定的职权，由此产生的法律责任由建委来承担。所以本案的被告是建委而不是城管监察大队。 依照《城市规划法》规定，武鸣县城乡建设委员会是城市规划行政主管部门，有权对违反城市规划的行为作出处理，城管监察大队则不然。城管监察大队对武鸣染织厂违章建筑的围墙作出处理，一方面法律法规没有授权，另一方面被告没有委托，其行为超越了行政职权，是越权行政行为。就强制执行权来说，城市规划法明确规定，强制执行权属人民法院行使，武鸣县城乡建设委员会以及其下属城管监察大队都无权行使强制执行权。 武鸣染织厂地处武鸣县城区规划控制区内，依照《城市规划法》规定，在城市规划区内新建、扩建和改建的建筑物、构筑物，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，在取得建设工程规划许可证后，方可申请办理开工手续。武鸣染织厂在建筑围墙前，没有按照《城市规划法》的规定，向武鸣县城乡建设委员会申请，即擅自建筑围墙，这种行为是违法的。所建围墙属违章建筑依法不予保护。 责任编辑按：一、二审法院作出的撤销城管监察大队拆除围墙的决定和不予支持原告诉讼请求的判决是正确的。尽管实施具体行政行为的对象已不存在，但在判决撤销城管监察大队拆除围墙的越权决定的同时，还应同时判决被告在一定期限内对原告的建围墙行为是否合法作出判定，即重新作出具体行政行为。[page]