论执行实施权警务化

　　执行难一直是社会瞩目的热点，人大关注法院工作的焦点，涉诉上访案件的重点，也是人民法院工作的难点。执行难普遍存在已是各界不争的事实，尽管近年来一些法院搞了种种尝试，如将执行庭升格为执行局，执行局长高配，增加执行人员，提高执行艺术等，但执结率仍然低下，新增案件的执结率实际上远没有达到70%，旧存案的执行率则一般只有10%—20%。这不仅损害了当事人的合法权益，影响社会稳定和经济发展，而且损害了司法权威。笔者认为，建立执行实施权警务化的运行机制，对改变这种状况将起到一定的作用。

　　所谓执行实施权警务化，就是执行实施权的人员全部由人民法院的司法警察担任，实行准武装性质、半军事化管理，从而强化执行力量，增强执行人员的强制力和威慑力，充分有效地行使执行权的制度。

　　一、执行实施权警务化的必要性

　　我国长期以来的执行运行机制是集权型的模式，执行权不分执行裁决权和执行实施权，统一由执行机构的法官行使，产生了一系列消极的影响和弊端。

　　1、法官从事强制措施的实施，不仅混淆了审判与执行性质上的差异，与法官的职责不符，更为严重的是，它损害了法官听讼断狱、恪守中立的职业形象。法官的被动、中立、公正为主导的特征又不允许其过分背离其性质强化执行装备和执行条件，这样一来，使执行权的行使往往受到投入不足或力量单薄的局限。

　　2、近年来，由于制式的法官服装又改成了文官式的西服，执行法官外在强制形象越来越差，特别是在抗拒执行不断升级的情况下，法官的执行实施显得苍白无力，手中没有任何械具，被执行人很难感受到这是法院在依法强制执行，心理上也不会产生任何被强制的精神压力。涉及到被执行人纠集多人时，缺少防卫和攻击本领的执行法官被围攻、殴打、非法关押的事件屡屡发生。正是由于执行法官行使实施权的软弱无力，很多赖账者从其不法行为中尝到了甜头，使得被执行人对抗法律的程度不断加剧，恶意逃债、抗债现象相当普遍，一些被执行人长期赖账而逍遥法外。

　　3、执行实施工作强度大，流动性强，对身体素质和调查能力有较高的要求。实践中，执行法官缺乏蹲点守候、摸底排查等调查能力，结果费尽周折也难以找到被执行人或者难以查到被执行财产，不利于实施工作的进一步开展。

　　因此，执行实施权的警务化对于科学、合理分配执行权，建立公正与高效的执行工作新机制显得非常必要和迫切。

　　二、执行实施权警务化的理论基础

　　目前执行工作中，执行人员既行使裁判权，又行使执行实施权，造成执行权力的高度集中，缺少必要的监督和制约，容易产生滥用权力的现象。大家知道，执行工作既具有司法权的属性，又具有行政权的属性，其基本属性是司法行政权。因此，应将执行权分解为执行裁判权和执行实施权。从运作实践的过程看，执行工作中的裁判权，如对于异议之诉的裁判、对执行主体的变更和追加、决定对案件的暂缓、中止和终结执行等属于在执行工作中需要作出裁定、决定的行为，具有确认权利的性质，是行使的裁判权，具有中立性和终局性，是非常态表现，应由法官行使。人民法院的司法警察、书记员、行政人员没有法官资格，不具有审判权，在执行工作中不得行使裁判权。而执行实施权属司法行政行为，具有单向性和非终局性，是常态表现，应由司法警察等行政人员行使，不宜由法官行使。法官的职业特点是居中裁判，而行使执行实施权的行为是以生效的法律文书为依据，依照法定程序运用国家强制力，强制被执行人履行生效法律文书所确定的义务，以实现已确定的债权人权利的行为。如对实施强制执行依据形式上的审查权、调查权和搜查权，对被执行财产的处分权等权力的实施，均属执行实施权，应由司法警察等行政人员行使，不宜由法官行使。否则影响法官居中公正、公平的形象。[page]

　　三、执行实施权警务化的法律根据

　　人民法院司法警察是人民警察的独立警种，与其他人民警察一样，依照《中华人民共和国人民警察法》可以使用武器、警械，可以依法执行拘留等强制措施，这为司法警察实施强制手段提供了法律依据。

　　最高法院1997年颁布实施的《人民法院司法警察暂行条例》第七条第六、七、八款明确规定，司法警察参与对判决裁定的财产查封、扣押、冻结或没收活动，承担执行死刑任务，完成法律、法规的其他职责。此条例明确规定司法警察负有强制执行的职责。最高法院《人民法院执行工作若干问题的规定》第八条规定，执行人员执行公务，必要时应有司法警察参加。最高法院《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》第四条规定，高级人民法院在组织集中执行、专项执行和其他重大执行活动中，可以统一调度、使用下级人民法院的执行力量，包括执行人员、司法警察、执行装备。

　　这些都说明，司法警察承担执行工作具有法律依据，也是法律、法规赋予司法警察的一项任务。而司法警察的特殊性又决定其在执行工作中具有较大的威慑作用，根据《中华人民共和国枪支管理法》、《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》，司法警察可以配备公务用枪和器械，在当前执法环境恶劣、暴力抗法时有发生的今天，作为具有准军事性质的掌握“枪杆子”的司法警察成为执行队伍的生力军，无疑具有强大的威慑作用。

　　四、执行实施权警务化的优点

　　1、执行实施权警务化有效地体现了审执分立。 目前的执行工作是由有法官身份的执行员承担的，而设立执行员的本意是在法院设立一项与法官职责不同的另类职务从事执行工作的人员。可见实施强制执行既不是法官的职责，也与法官的身份、形象不相适应。而将执行员的身份变更为司法警察，这并不违反立法本意。法官立足于审判而不涉足执行，执行由司法警察来承担，这是从形式到实质上的审执分立。2、司法警察担负执行工作便于统筹协调。司法警察是一支半军事化的武装力量，它既是法院组织结构的一部分，也是一支在法院系统内部从上至下能够形成统一整体的队伍，具有较强的组织纪律性。它既接受所在法院的领导，也要服从上级司法警察组织的管理和调遣，这就使得司法警察在开展执行工作中能够具有更强的协调性，有利于打破地方保护主义，形成执行工作全省一盘棋、全国一盘棋的局面。这样就无需各法院的执行人员天南地北地疲于奔命，既减少了费用开支，又有利于解决“三同”问题。另外，因为司法警察还具有一定的快速反应能力，对执行过程中产生的突发意外事件较为容易控制，在采取强制措施方面更加直接和快捷，对化解和遏制一些濒于激化的矛盾能起到立竿见影的效果。3、执行实施权警务化是对执行工作的强化。人民法院的执行工作改革虽然努力了多年，但“执行难”的被动局面并没有根本改变。被执行人难找、被执行财产难查、协助部门难求、该执行的财产难动、特殊的被执行人难碰、受干扰的案件难办、执行人员常受到人身威胁等等。执行工作警务化就会在很大程度上克服这些问题。且司法警察身着威严的警服、佩带械具和枪支，法律又赋予其拘传、拘留等强制措施的实施权，无形中将对被执行人产生一种强大的威慑力，自然就减少了暴力抗法事件的发生，这样，既增强了执行工作的强制性和权威性，又能强化被执行人履行债务的自觉性。[page]

　　五、实施权警务化新机制的具体运行

　　根据执行权的司法行政复合性权力的性质，把执行权具体涵括的决定命令权、实施权和裁决权分别交给执行法官、司法警察和由执行法官组成的合议庭行使，目的在于充分发挥各项权能的作用，形成分权制衡、分工负责、相互配合、保证质量和效率的新机制。具体来说，分为以下三个方面：1、执行决定命令权由执行法官行使。承办执行法官在对案件进行必要的审查后，根据案情直接下达执行命令。在执行过程中，需要采取罚款、拘留等强制措施的，依法作出决定报院长批准。决定命令权不涉及复杂的法律关系的裁决，因此，由执行法官单独行使决定命令权，制作相应的包括民事裁定书在内的法律文书。2、执行实施权由司法警察行使。执行法官作出包括送达、调查、控制性与处分性以及制裁性强制措施的法律文书后，将法律文书交由司法警察支队实施。这些工作量大，对抗性强，因此需要震慑性、机动性强的司法警察行使，要求实施人员迅速、有力地对财产进行控制，遇到阻碍，及时、有效地实施制裁，充分、尽快地实现债权人的利益，体现执行力度和效率。3、执行裁决权由执行法官组成的合议庭行使。民事执行裁判权是在执行过程中，执法法官对整个民事执行程序的发展方向、进行、停止等关键事项进行裁决的权力。实质上是防止和纠正被执行人或案外人因强制执行行为违法或者不当而受到侵害时所设立的救济制度，是执行权监督的主要内容，可以有效地遏制法院内部违法强制执行现象。执行裁决权这种以公正为价值追求的重要的司法权能，要求配置法律知识和审判经验丰富的法官来行使，为杜绝枉法裁决，需要采取合议制方式，由执行法官为主的合议庭负责执行中所有需要裁决事项。因此，司法警察行使执行实施权中，案外人和被执行人提出异议，司法警察将异议交回执行法官，执行法官转执行法官组成的合议庭审查，合议庭行使执行裁决权后，将审查结果转执行法官，执行法官根据审查结果制作相应法律文书交司法警察实施。执行决定命令权、实施权和裁决权分工行使，要具有认真负责的工作态度和团结无私的协作精神，树立全力协作、协调配合的观念。具体来说，由执行法官签收案件，负责案件的事务性工作的安排并直接下达强制执行措施的实施命令，交司法警察行使实施权，涉及执行裁决权的事项则报由执行法官组成的合议庭审查合议。

　　作为案件承办人的执行法官对事务性工作和执行命令权下达的正误负责，负责实施权的司法警察对具体实施符合法律和效率要求以及执行措施的到位负责，裁决权对裁判事项负责，层层相接、环环相扣，发现错误，执行法官组成的合议庭报审委会有权变更、撤销案件承办法官的执行命令;实施权应接受法警部门和承办法官的双重管理，调整、变更、撤销司法警察运用实施权不当的行为。三权分离是为监督执行权运行设立的约束与制衡机制，保障执行权运行过程的规范化。[page]

　　实施权警务化机制，既是执行程序公正的需要，也是现代法制建设的必然要求。新的执行权运行机制建立在科学、完善、有威慑力的基础之上，必定会实现公正与效率的价值目标，更加适应新形势新任务的要求。