聚焦罚金刑“执行难”

　　内容提要 罚金刑作为一种经济的刑罚方法，具有重要的价值和作用，但罚金刑执行存在诸多问题，执行情况令人堪忧。造成罚金刑“执行难”的成因主要有：缺乏相关部门的配合，人民法院独木难支;人、财、物保障不足，执行工作力不从心;执行程序不明确，强制性未能体现等。如何破解罚金刑“执行难”，完善罚金刑执行制度，建议采用日额金制，设立罚金刑“易科制度”，同时完善罚金刑强制执行和减免程序，加强执行监督等。

　　罚金刑被认为是“减轻国家建筑监狱经费预算的最合理方法”，是“最经济、最无污染的刑罚方法”。20世纪一系列国际会议的召开，也承认了它的地位、价值与作用。随着刑罚轻缓化的理念在我国得到普遍认同，97刑法显著扩大了罚金刑的适用范围，这对弥补自由刑，特别是短期自由刑的不足作用明显。但由于我国在罚金刑执行上立法滞后等原因，导致大量罚金刑案件得不到有效执行，如何完善罚金刑执行的程序，构筑罚金刑执行的新机制，破解罚金刑“执行难”已成为当务之急。笔者拟对罚金刑“执行难”的成因及破解对策略抒管见，以期对罚金刑执行制度的完善有所裨益。

　　一、罚金刑“执行难”严重损害司法权威

　　笔者通过上网查阅资料发现，全国各地人民法院均不同程度地存在罚金刑执行工作无序、执行力量薄弱、执行手段缺乏等问题，绝大部分刑事案件的罚金刑未能有效执行，甚至相当部分无人执行不了了之。对此，最高人民法院研究室副主任熊选国在《世纪之交话“两法”》中谈到：财产刑的执行情况令人堪忧。相当地区财产刑的执行率仅在20%左右，甚至更低……笔者对本院2004-2006年度罚金刑执行情况进行了统计，三年中共对2093名罪犯适用了罚金刑，罚金已全额执行的795人(其中自动缴纳的711人，强制执行的84人)，执行率为38|2|。

　　人民法院科处的每一个刑罚均应当唤起被判刑人对法律的尊重，使其以自己的力量和认识，重新回到正道上来。实现刑罚的惩罚和威慑功能，不能仅依赖于刑罚的残酷，很大程度上应依赖于刑罚的不可避免——法网恢恢疏而不漏。但目前罚金刑“空判”现象十分突出，大量罚金刑执行案件长期搁置，罚金刑“执行难”现象已严重损害司法权威，削弱了刑罚的惩罚和威慑作用。

　　二、罚金刑“执行难”的成因

　　(一)缺乏相关部门配合，人民法院独木难支

　　刑事诉讼法及其司法解释中仅有几个条文涉及罚金刑执行，简单明确了人民法院是罚金刑的执行机关，但对于其他机关如何配合人民法院执行没有规定，缺乏行之有效的执行制度。立法机关在设计罚金刑制度时，显然没有充分考虑罚金刑执行工作的复杂性、艰巨性，忽视了侦查机关、检察机关、监管部门在罚金刑执行工作中应有的职责和作用。对于罚金刑，人民法院既是裁判机关，又是执行机关，检察机关难以介入罚金刑执行过程，罚金刑执行基本上处于检察机关监督的视线之外。由于执行资源未能有效整合，人民法院难以完成罚金刑执行工作。[page]

　　(二)犯罪分子经济状况不明，量刑脱离实际

　　最高人民法院《关于适用罚金刑若干问题的规定》明确规定：人民法院应当根据案件具体情况及犯罪分子的财产状况，决定是否适用罚金刑;人民法院应当根据犯罪情节，并综合考虑犯罪分子缴纳罚金的能力，依法判处罚金。但是法律和司法解释没有明确规定侦查部门对可能判处罚金刑的犯罪分子的财产状况进行侦查的职责，也没有明确检察机关在指控犯罪时有证明犯罪分子财产状况的职责，导致人民法院对犯罪分子经济状况缺乏掌握的途径，法官在适用罚金刑时，往往对犯罪分子的财产状况一无所知，判处的罚金刑数额难免脱离犯罪分子经济承受能力的实际，埋下了罚金刑“执行难”的隐患。

　　(三)执行机构无序，未形成协调统一的管理

　　根据刑事诉讼法的规定，罚金由人民法院执行。但是，人民法院内部对于罚金刑执行机构不明确，认识不统一，有的由刑事审判庭负责执行，有的由执行局负责，也有的由法警队负责，还有的由多个部门共同负责执行，罚金刑执行工作处于无序状态。由于人民法院工作繁重、审判和执行力量不足等因素的影响，致使各地人民法院内部不同程度地存在谁都该管，但谁都没有真正管的情况，罚金刑执行工作有形同虚设之虞。

　　(四)执行程序和措施缺乏，强制性未能充分体现

　　罚金刑追收到位的基本都是由犯罪分子自动履行，采取强制措施执行到位的情况极少。我国法律及解释规定，对不自动履行罚金刑的应予以强制追缴，但如何强制追缴，缺乏完善、明确的执行程序和措施的规定。民事诉讼法虽然规定了种种执行强制手段，但相对于罚金刑执行显得强制力不足，且不适用于罚金刑案件的执行。强制执行程序和措施不明确，使得人民法院面对罚金刑执行的种种困难，显得无所适从，罚金刑执行效果不理想，刑事判决的强制性未得到体现。

　　(五)人、财、物保障不足，执行工作力不从心

　　关于罚金刑执行工作的保障，现行规定并未明确执行人员编制、执行经费、执行物资配备问题如何解决。根据本院的统计，2004年至2006年被判处罚金刑应移送强制执行的罪犯1382人，其中户籍在外地的有366人，占26.5|2|。在移送强制执行罚金刑的案件中，绝大部分罪犯是经济状况一般或较差的农民、无业人员、流动人口，执行难度普遍较大，这些案件如完全执行，对人民法院的人、财、物耗费将十分巨大。目前，人民法院在落实执行人员编制、执行经费、执行物资配备时，基本未考虑罚金刑执行工作的需求，由于保障问题未落实，罚金刑执行工作力不从心。[page]

　　三、国外罚金刑执行的立法经验

　　由于监狱人满为患、监禁成本太高，以及有利于罪犯回归社会等刑事政策方面的考虑，发达国家的司法机关在对犯罪分子处刑上，尽量避免适用监禁实刑，而大量适用罚金刑。在罚金刑适用上德国、法国、日本等许多国家采取日额金制。所谓日额金制是根据犯人的刑事责任的轻重确定其应当缴纳罚金的天数，然后根据犯人的经济状况确定每一天应当缴纳的罚金的金额的制度。罚金按日为单位科处，是为了使罚金刑对那些犯同样严重之罪，但经济状况不同的罪犯有同样的惩罚感受。日额金制有两个优点：它使得量刑过程透明，并使得处于不同经济地位的行为人有“割爱的平等”之感。许多罪犯因其人身及经济状况而无法立即支付所有罚金，可以允许其分期支付或者规定其支付的最后期限，这使得刑罚效果在时间上得以延长。

　　在德国和法国，如果罪犯不支付罚金，可对其适用替代自由刑——1日监禁折抵2个单位日额金，由检察官提出易科监禁刑之建议，法官作出裁决。对于无力缴纳罚金的罪犯，如果适用替代自由刑显得过于严厉的，为了减轻严厉程度，可以用公益劳动代替替代自由刑，以此方式清偿罚金。在美国，如果行为人非因自己的责任而不能缴纳罚金的，不允许执行替代自由刑。

　　四、破解罚金刑“执行难”的对策及立法建议

　　(一)采用罚金刑日额金制，设立“易科制度”

　　为了有效解决罚金刑“执行难”，有必要构筑罚金刑与自由刑等刑罚制度的互动联系，并设立公益劳动替代制，使得罚金刑的执行对罪犯而言不可避免，成为一种压力刑。该设想仅凭人民法院之力无法实现，必须修订法律，完善相关制度。

　　采用罚金刑日额金制，规定判处罚金刑的日数取决于被告人的罪责，每日的罚金数额则取决被告人的财产和收入状况，这样才能真正实现量刑平衡，体现罪责相适应的刑法基本原则。采用日额金制就必须查明被告人的经济状况，因此，应通过立法赋予侦查机关收集、调取犯罪嫌疑人财产和收入状况的义务，规定侦查机关从立案之日起，有权对可能判处罚金刑的犯罪嫌疑人的个人财产及收入进行调查，包括存款、股票、证券、固定资产、债权等，要求其原工作单位或其居住地的基层组织出具收入证明或财产状况证明，并将调查结果随案移送，检察机关应将这些材料作为起诉案件的主要证据移交法院。

　　完善罚金刑执行制度，规定对到期不缴纳罚金的罪犯，执行部门可提出易科监禁刑的建议，1日监禁可折抵2个单位日额金。如果罪犯有劳动能力，也可以用公益劳动替代罚金刑，1日公益劳动(6小时)折抵1个单位日额金。[page]

　　(二)加强审执配合，即时移送执行

　　罚金刑执行案件应及时移送，自由刑交付执行一般应在判决生效后一个月内交付执行，罚金刑也应在缴纳期限届满后1个月内移送执行，一般应早于自由刑的交付执行。因为罪犯服刑地与罚金刑执行法院所在地往往是不同的，罚金刑及时移送执行，有利于执行人员就近对罪犯进行讯问，送达执行文书，要求其申报个人财产，否则，等到罪犯被送往监狱服刑时再做上述工作，就将会大大增加执行资源的消耗。

　　(三)明确执行主体，落实执行保障

　　为了加强罚金刑执行工作的力度，改变目前罚金刑执行无序、执行不力的现状，人民法院必须统一认识，明确专门执行机构。现行体制下，罚金刑由人民法院执行局执行较为妥当，理由有三：其一，人民法院内部机构各有分工，根据司法体制改革提出的审执分离原则，审判机构和执行机构应当各司其职;其二，执行局在执行工作方面具有人民法院其他机构无法比拟的优势，有利于集中执行资源，统一调度执行力量，避免资源浪费;其三，审执分离有利于人民法院内部相互监督，确保司法廉洁。

　　人民法院普遍存在案多人少，工作压力大的问题，这在执行局尤为突出，民事、经济、行政案件的执行已使执行人员应接不暇，而刑事罚金刑案件执行周期长、数量多、工作量大，以执行局现有资源基本无力完成罚金刑执行工作，因此，应 当根据罚金刑案件数量适当增加执行人员编制、执行经费、执行物资配备，为罚金刑执行工作提供充分保障。

　　(四)完善强制执行措施和减免程序

　　完善罚金刑强制执行措施。首先应设立财产保全制度，规定从立案之日起，侦查机关为防止可能被判处罚金刑的犯罪嫌疑人转移、隐匿、变卖、毁损财产，逃避处罚，对其个人财产可以采取查封、扣押的保全措施，并通过检察机关将保全的财产作为起诉材料移交人民法院，为罚金刑的执行奠定基础;其次应明确规定罚金刑执行的强制措施，包括扣留、提取罪犯的收入，冻结、划拨罪犯的存款，查封、扣押、拍卖、变卖罪犯的财产，搜查罪犯的住所，只有为人民法院执行工作提供充分的强制手段，才能确保罚金刑的执行;再次确立罪犯的财产报告义务，对故意对抗或逃避罚金刑的罪犯，应按拒不执行判决裁定罪予以定罪处罚，充分体现刑法的威慑力。

　　完善罚金刑减免程序。对无力履行罚金刑的罪犯实施减免，实质上也是减刑——减免附加刑，因此完善罚金刑减免程序可参考减刑的程序规定。法律规定：减轻犯罪分子的自由刑，由执行机关向中级以上人民法院提出减刑建议书，人民法院组成合议庭进行审理后作出裁定。考虑到罚金刑是附加刑，其惩罚严厉程度远不如自由刑，从提高效率角度出发，可由执行局向本院审判庭提出罚金刑减免意见书，审判庭组成合议庭审理后作出裁定。减免罚金刑应具备四个条件，一是被执行人主刑已执行完毕;二是被执行人向人民法院提出罚金刑减免申请;三是被执行人有立功表现或者遭受重大灾害生活困难，并提供相关证明材料;四是执行局出具罚金刑减免建议书。[page]

　　(五)建立异地委托执行制度

　　随着社会经济高速发展，人财物流动将更加频繁，人民法院必然面临越来越多的罚金刑被执行人或者执行财物在异地的情况，由于人民法院执行工作职责中没有罚金刑执行的明确规定，所以对于罚金刑执行的委托，其他法院能够给予立案的极少，只能由作出裁判的人民法院执行。但异地执行存在成本高、效率低的弊端。对此，可以借鉴民事委托执行程序，建立罚金刑的异地委托执行制度，以节约执行成本，提高执行效率，缓解罚金刑“执行难”。

　　(六)加强罚金刑执行监督

　　在民事、经济、行政案件中，当事人和申请执行人基于与判决和执行结果的利益关系，都会对审判与执行积极进行监督，但刑事案件对被告人适用罚金刑没有具体的受益人，也没有执行申请人，人民法院既代表国家行使审判权，又代表国家予以执行，执行到位的财产应上缴国库，如果没有完善的监督机制，势必影响罚金刑功能的发挥。

　　对罚金刑执行实行监督应内外结合，外部监督主要应从二方面着手：一是建立罚金刑执行情况一览表。检察机关收到人民法院送达的刑事判决书后，应建立罚金刑执行情况一览表，启动对罚金刑执行的全程监督，人民法院应将罚金刑执行中关于减免、暂缓执行等信息提供给检察机关，主动接受监督。二是对罚金刑减免、执行期限实施重点监督。检察机关应依照罚金刑减免应具备的必要条件，对减免裁定的程序是否合法、减免数额是否适当进行监督;对暂缓执行的案件，则要监督暂缓执行事由消失后人民法院是否及时恢复执行。