社会保障法与劳动法的界定

劳动法与社会保障法在许多国家分属不同的法律部门，在我国则存在着相互包含的关系。表面看来，这似乎只是一个立法技术问题，其实这里有着深刻的历史与现实的原因。本文试图从体制上对这一立法现象进行透视。

　　一、我国关于两类立法相互关系的各种观点及其评析

　　概括我国目前关于劳动法与社会保障法相互关系的各种看法，大致可以归为三种观点：一是认为劳动法包括保障的内容；二是认为劳动法与社会保障法相互交叉；三是认为劳动法从属于社会保障法。

　　在我国，“社会保障法”是伴随着市场经济发展而提出的一个范畴。在一个相当长的时期内，我国并无严格意义上的社会保障法。“劳动法”在我国则可以说是渊源流长。我国在劳动法调整对象上存在着某些不恰当的扩大，正是这种扩大涵盖了保障内容，这种扩大可以概括为内在式的和外在式的。所谓“内在式的”扩大，也可以称之为“劳动关系广义说”，是扩大了对劳动关系的认识，将一些保障内容加入劳动关系的范围，并形成第一种观点。这种观点在我国20世纪80年代的劳动法中较为流行。所谓“外在式的”扩大，可以说是“劳动法调整对象广义说”，是将劳动关系以外的一些社会保障关系纳入劳动法的调整对象，并形成了第二种观点。这种观点在我国20世纪90年代的劳动法中较为流行。当前，随着“社会保障法”这一概念被我国逐步接受，又出现了扩大：“社会保障法”的调整对象的倾向，我们可称之为“社会保障法调整对象的广义说”，并形成上述第三种观点。笔者认为这三种观点均存在一定的局限性。

　　第一种观点：劳动关系包含了保障福利内容

　　“劳动关系”有时也称之为“劳资关系”“劳雇关系”“劳使关系”等等。台湾的一些学者认为，“劳动关系”是以劳动为中心所展开，着重劳动力、劳动者为本位的思考：“劳资关系”含有对立意味，因为劳方资方的界限分明，其所展开的关系自然包含一致性与冲突性在内：“劳雇关系”以雇佣的法律关系为基础，重点在权利义务之结构：“劳使关系”则已将的所有的价值意味予以排除，只剩下技术性涵义。（注：黄越钦：《劳动法论》，（台湾）国立政治大学劳工研究所发行，1993年修订版，第9页。）我国大陆的学者一般只使用“劳动关系”的概念。劳动关系的概念的模糊性给我国劳动法学者以填塞的空间。20世纪80年代，我国一种较为流行的看法是对劳动关系作扩大的理解，构成“劳动关系广义说”。正是这种不恰当的扩大，使保障福利内容完全纳入劳动关系，也使社会保障法的范畴完全没有存在的必要。

　　“我们这里所说的劳动关系是指劳动者与生产资料相结合，在实现过程时和劳动力使用者即企业、事业、机关、团体等单位行政之间所发生的关系。由于生产社会化，劳动关系的概念也就扩大了，它不仅包括直接生产过程中发生的劳动关系，而且也包括监督、协调、管理等方面所发生的劳动关系。”（注：详见穆镇汉、候文学：《劳动法是一个独立的法律部门》，载中国劳动法学研究会编：《劳动法论文集》，法律出版社1985年版，第24页。）在这里，劳动关系内容中加入了在监督、协调、管理方面的社会关系。在解释这种关系时，指出劳动关系除了包括工时、休假、劳动报酬、职工培训、劳动保护、劳动纪律等内容外，还包括：“劳动者在劳动过程中，由于主客观原因，暂时或永久丧失劳动能力时，必须给以物质帮助，在法律形式上表现为劳动保险制度。”

　　很多劳动法的教科书将“劳动法律关系具有长期性”作为一大特点来概括：“其他法律部门的法律关系，一般都是有一定期限的。例如民事法律关系就有一定的期限，不会无限期存在。而劳动法的某些法律关系，特别是作为其核心的劳动法律关系，一般是在劳动者参加劳动后，在劳动者的终生期间内存在的（例如从工人参加劳动时起，他与企业间就发生劳动关系，退休后仍与企业有一定的法律关系，直到死亡为止。）。”（注：谢怀械、陈明陕：《劳动法简论》，中国财政经济出版社1985年版，第7页。）这一理论在我们日常的称谓中也有体现，如“退休职工”、“退休工资”、“企业行政”等等。

　　值得注意的是以上“劳动关系广义说”的观点在十年后仍为人所重复，在由正、副两位劳动部部长主编的著作中称：“所谓劳动关系，是指人们为了实现生产劳动而对劳动力占有、支配、使用、交换和管理所形成的一种社会关系。包括直接劳动关系和间接劳动关系。”“劳动关系作为一种生产关系，涉及的是最广泛最普遍的社会关系和经济关系，贯穿于生产、分配、交换、消费等经济工作的全过程，渗透在经济工作各个部门的各个环节上。”（注：李伯勇、张左己主编：《中华人民共和国劳动法讲座》第4页。）

　　“劳动关系广义说”是我国在一定的经济条件下出现的一种通说，有着体制上的原因。由于我国传统劳动法学的严重滞后，我国劳动法学的一些观点，虽然流行于20世纪80年代，但实际上反映的却是我国长期形成的体制弊端。在计划经济体制下，国家、单位、个人形成一种纵向序列，每一个劳动者客观上都被囿于“单位”这一狭小的空间。单位人是以强调不平等性为特征的。我国长期以来并没有真正意义上的企业，单位本身不负盈亏，只是国家管理的一个层次，单位与职工的关系就完全成为控制与被控制、管理与被管理、服务与被服务的格局，同时也成为保障与被保障的关系。劳动者正是通过对单位的依附，来依附于国家。这种依附体现在职工保障方面，表现为不存在社会保障，而由“单位办保险”“单位办救助”。单位对职工采取生老病死的“全包”政策，即由单位承担职工养老、工伤、医疗、生育保险的所有费用和事务管理责任。各项保险主要在用人单位内部进行，资金的来源渠道单一，缺乏调剂功能。某些社会救济的内容也由单位承担。

　　当着国家权力被理解为可以通过“单位”这一中介环节，随时无限制地侵入和控制社会每一个领域时，国家必然直接面对民众，社会空间几乎不存在，整个社会都被国家化了。劳动者作为单位人，必然带来劳动关系的扩大化。严格说来这时的劳动关系可以说是一种行政劳动关系，即形式上是劳动关系，而内容上却是行政性的。由于不存在社会空间，因此也不存在社会保障法。我国虽然50年代就制定了《中华人民共和国共和国劳动保险条例》，但这一规定顺理成章的成为劳动法的组成部分。 [page]

　　随着市场经济发展，企业有了相对独立的经济利益，“企业办保险”的状况就难以维持。首先，它使不同类型企业特别是新老企业之间的社会保险费用畸轻畸重，非公有制企业则不承担社会保险费用，严重影响了企业之间的公平竞争。其次，对职工来说，所在的企业可能有兴有衰，甚至有可能倒闭、破产、如果个人的社会保险系企业于一身，风险依然很大。最后，形成了职工对国家和企业的严重依赖心理，它与固定工制度相结合，使企业人员能进不能出，该破产的企业不能破产，严重影响了企业活力和经营机制的转变。因此，在劳动力不断流动的情况下，职工与非职工的身份经常转换，不能只有用人单位内部的保险，没有用人单位外部的保险。随着改革，我国的劳动保险制度，增加了调剂功能，即加强互济性；提高了社会化程度，即加强社会性，从而建立起社会保险制度。这些改革也使“劳动关系广义说”不再成为主流观点，代之而起的是“劳动法调整对象的广义说”，即认为社会保险关系应当受到劳动法与社会保障法的双重调整。

　　第二种观点是：劳动法与社会保障法相互交叉

　　“劳动法与社会保障法相互交叉”的观点，是伴随着我国社会保障的制度的逐步形成而产生的一种理论观点。形成这种观点的最直接的立法依据是《中华人民共和国劳动法》中将“社会保险和福利”作为其一个章节来进行规定。随着《中华人民共和国劳动法》公布，我国在劳动法学的理论研究上，不再认为保险关系属于劳动关系的组成部分，一般认为社会保险关系虽然不是一种劳动关系，但由于这种关系与劳动关系密切联系而被纳入劳动法的调整范围。这种观点可以说是“劳动法调整对象广义说”。目前，社会保障法与劳动法的交叉观点是我国最为流行的观点。 劳动法是并行的两个法律部门。社会保险法是社会保障法的下属法律之一，它的适用范围中涉及工资劳动者的部分，同时又是劳动法所包含的内容。劳动法对这部分内容作出规定是必要的，劳动法与社会保障法对这部分内容的调整出现重合和交叉，是完全正常的。“（注：史探径主编：《社会保障法研究》，法律出版社2000年版，第37页。）”劳动法调整对象的广义说“主要是从两个法适用范围上的交叉来论证的。他们认为：”社会保险法有适用于城镇和农村两种法律的不同，城镇社会保险法的适用对象中不仅包括工资劳动者，还应包括个体劳动者、自由职业者甚至私营企业主等等。我国的劳动法适用于企业和个体经济组织中已建立起劳动关系的劳动者。不用说适用于农村的社会保险法，即使适用于城镇的社会保险法，其实施范围也应远远超过劳动法的适用范围。“（注：史探径主编：《社会保障法研究》，法律出版社2000年版，第36-37页。）

　　这种观点的缺陷在于未从两个法的调整机制上来进行研究，因此也就无法回答为什么社会保险法在已经纳入社会保障法体系的同时，还有什么必要再纳入劳动法来重复规范。显然这种观点的立论依据是现行立法，这就有必要对现行立法的形成原因进行一些研究。

　　保障体制改革的复杂性，不仅在于它要确立新的保障关系，而且是要在旧的保障关系的基础上形成一种新型关系，实际上是要对原已存在的劳动关系进行再构造。这种再构造所形成的新的利益机制，难免和原来的利益机制相矛盾。新、旧利益机制的冲撞使劳动关系呈现出不规范的特征。这种状况使社会保障制度难以一步到位的普遍推行。为了不使劳动者的保障出现真空，我国采取了先立后废，此消彼长的作法，即先建立一项新社会保险制度，然后才废除相应的单位保险。有时在一项社会保险中还会共容两种制度，如养老保险中的“老人老办法、中人中办法、新人新办法”；医疗保险中住院、大病采取社会保险的办法，而门诊中采取单位保险的办法。这种渐进的状态也反映在我国1994年公布，1995年1月1日开始实施的《中华人民共和国劳动法》将“社会保险和福利”作为一个专章来进行规定。可见，将这种居于渐进状态的立法内容作为一种理论依据，本身是不够科学的。

　　第三种观点：劳动法从属于社会保障法

　　这种观点认为社会保障法应当是劳动法的上位法，将劳动法附属于社会保障法。“劳动者是人群中的核心和精华，从一定意义上讲，保护劳动者就是保障人类的生存与发展，据此，有理由把劳动法纳入社会保障法律的范畴。”（注：肖方杨：《论我国的社会保障及其法律体系》，载《江淮论坛》1994年第6期。）“社会保障法以保证劳动者充分就业为宗旨，规定劳动者参与经济活动的权利和义务，建立以劳动者福利为目标的保险体系。因此，社会保障法主要由劳动法和社会保险法为组成部分。”（注：谢培栋主编：《市场经济与法制建设》，中国法制出版社1994年版，第227页。）这种观点可称之为“社会保障法调整对象的广义说”。

　　我国改革开放是市民社会的一个艰难发育过程，私法也在公法框架里顽强地生成，社会、个人、国家的多元关系的逐步形成，显示出了一种客观趋势。可以说，到50年代中后期，一个相对独立的，带有一定程度自治性的社会已不复存在。改革开放的20多年中，促成了国家与社会间的结构分化，尤其是以台湾立法来保障社会保险费的征收。我国在修改后的刑法中并没有对严重危害社会保险制度的各类违法行为予以明确规定，而只是混同于普通刑事犯罪行为。在少数的行政法规或行政规章中，制裁力度也较弱。实践证明，这种立法的滞后，已经带来明显的负面影响，以致于使社会保险费的征收困难，挪用严重。

　　其次，社会保险经办机构缺乏承担“使社会保险基金保值增值”任务的主体资格。尽管《中华人民共和国劳动法》第74条规定“社会保险基金经办机构依照法律规定，管理和运营社会基金，并负使社会保险基金保值增值的责任。”但是，在现行的管理体制中，社会保险经办机构只是隶属于国家机关的一个事业单位，其地位决定了它难以承担“使社会保险基金保值增值”的任务。事实上，许多地方和主管部门运用社会保险基金搞生产投资，基本建设投资或是财政挪用并逾期不归已成司空见惯的现象。社会保险经办机构根本难以有所作为。

　　再次，长期以来，国家将理应承担的职工养老保险改革的成本予以转嫁。对于稳性养老金债务，各国一般都认为是国家的应承担的责任。所谓隐性养老金债务，是指一种养老金制度终止实施时应承担的现时退休者的养老金和根据在职职工过去工作年限所承诺的未来养老金的支付责任。各国一般采用诸如国家财政补贴、国有资产补偿、政府发行国债后征税兑付国债等方式予以弥补隐性养老金债务。近年来，我国虽然对这一问题有所认识，但由于长期拖欠，已使解决这一问题的难度大大增加。

　　最后，由于我国将社会保险法作为劳动法的调整对象，社会保险争议也完全按劳动争议来处理。《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》完全将养老保险争议作为劳动争议来规定是不恰当的。随着我国走向市场经济步伐逐步加快，劳动力流动性也越来越大。一个劳动者在几十年漫长的就业期间可能与多个用人单位发生劳动关系。一些用人单位可能破产、兼并、重组等等，一旦劳动者发现其帐户内保险金不足，根本无法通过劳动争议程序来维护自身的合法权益。事实上，用人单位不缴纳养老保险，不能仅视为损害了劳动者的利益，应当视为侵犯了国家和社会的利益；受到侵害的劳动者虽也可以提起劳动争议程序，以保护自己的民事权利；但更应通过行政诉讼程序的方式，来维护自己的合法权益。这样规定有利于明确国家责任，强化社会保险费的征缴力度。国家有关部门在用人单位不依法按时足额征纳或在法律规定的情况下，必须承担有关责任，而并非在社会保障关系中扮演“守夜人”角色。由于劳动者利益受到侵犯时，国家须承担先行支付的责任，就会促使有关部门提高社会保障的强制程度。

　　总之，明确劳动法与社会保障法的相互关系，不仅有重大的理论意义，也有很强的实际意义。