农村房屋拆迁问题的法律思考
近年来，随着农村工业化、城市化进程不断加快，大批的农民私有房屋被夷为平地，拆迁量连年上升，农村房屋拆迁引发的矛盾日趋尖锐，对抗性越来越强，农民反拆迁的上访有增无减，损害农民利益的恶性事件也时有发生，农村房屋拆迁问题已严重危及农村社会的稳定，成为社会各界关注的热点。从深层次进行剖析，有其制度性的根源，主要存在四个方面的问题：
第一，法律规范移位。拆迁是公法行为，属于对公民重大财产权的征收，涉及对民事基本权利及财产权利的调整。从法理上说，拆迁房屋应由宪法等相关的上位法作出规定，并符合严格的法定条件。今年全国人大十届二次会议通过的宪法修正案第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”这一条的修改，为农村房屋拆迁提供了宪法依据。也就是说，征地权的行使只有在符合公共利益的前提下才是合法的，如果这种从农村土地向城市土地的转换并不具有公共利益性质，如征地目的是修建高尔夫球场、开发房地产等纯属盈利性质的用途，政府就不应该启动征地权。由于我国现行法律没有对“公益”和“经营性”作出明确界定，用地性质的判别完全由政府随意确定。事实上现在不论何种投资主体搞建设，都是以公共利益为由进行征地拆迁。上位法缺乏对下位法和地方政府行为的必要约束，公权力滥用越来越离谱，致使许多地方挂公益“羊头”卖商业“狗肉”以规避法律，个别地方甚至已经发展到索性取下“羊头”公然无视宪法的地步！
迄今为止，我国没有一部规范房屋拆迁行为的法律，仅有国务院颁布的专门针对城市居民房屋拆迁的行政法规——《城市房屋拆迁条例》。长期以来，大量的农村房屋拆迁处于无法可依的状态，对农民房屋的私有财产权，一直采取忽略或放任态度，甚至根本就没有独立的房屋概念，在可见的法律法规中，房屋仅被包含在“附着物”之中，严重混淆了农民土地的集体所有性质和房屋的私有性质。地方政府在办理农村房屋拆迁补偿事宜时，主要参照国有土地的城市房屋拆迁补偿办法进行，有的甚至连参照的资格都没有，农民公平受偿权利在法律上就受到了不当的限制，把本该由上位法保护的农民的合法财产权，移位于下位法，由地方性法规、规章及其以下的规范性文件擅自处分农民的财产。这种法律的移位，不能不说是我国法律的一大缺憾。
第二，农村土地所有权缺位。目前，农村集体土地产权不清，是农村房屋拆迁农民权益得不到有效保护的深层次原因。
我国现行《宪法》第十条中规定：“农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”农民集体所有实质上是一种所有权主体缺位的所有制。农村集体土地所有权的代表究竟是谁，集体所有到底又归谁所有？立法和实践中都不甚明确，理论与现实是两张皮。土地管理法第８条进一步确定了乡农民集体、村农民集体和村民小组农民集体为农村土地集体所有权的代表，其实不然。首先，乡农民集体经济组织事实上不存在。政社合一的体制废除后，不论是在法律规定中还是事实上都不存在所谓的乡农民合作社。因而也就找不到一个代表乡农民集体的组织或机构作为农村土地所有权的代表，法律规定的乡农民集体所有，实际上是无人所有。乡政府作为一级国家行政机关，在法律上不可能成为集体土地的所有者。由于存在着乡集体土地无人所有的缺陷，使乡政府对土地的管理职能与所有权合二为一，集体土地事实上成了国有土地。其次，村民委员会也不能作为农村土地所有权的代表。根据村民委员会组织法（试行）第２条规定：“村民委员会是村民自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织”。村民委员会不是农村集体经济组织，而是农村群众性自治组织。因而，它不能成为农村集体土地的所有者。再次，村民小组也不能作为农村土地所有权的代表。因为在家庭联产承包责任制后，村小组的组织基本解除了，况且村民小组仅仅是集体经济组织的成员，不是一级集体组织，因而它也不能作为集体土地所有权的代表。
实际操作中，农民凭借拥有的土地承包权、使用权和宅基地是无法获得平等的谈判地位的，无法在承包权或使用权让渡过程中获得土地增值的最佳收益，而村集体经济组织或村民小组等凭借法律确认的农民集体土地所有权，实质上在代替农民行使着补偿安置费、劳力安置费的测算、支配和使用权，这就难以避免损害农民利益的现象发生。
第三，政府角色错位。农村房屋拆迁，政府已经不单纯是管理者，它的权力已经延伸到对公共资源的商业运作。从法理上讲，政府征用的土地用于商业性目的，不应动用政府行政征用权。政府没有理由为了私人的利益出面去征用另一部分私人的财产。如果政府以强权将低价征用来的土地，高价出让给商家、企业使用，或者用地人给政府某些好处后低价使用，实际上政府已经充当了合伙人的角色。
在农村房屋拆迁的实际操作过程中，政府的角色错位还表现在以下四个方面：一是层层转授行政权，使农民房屋拆迁补偿得不到保障。根据立法法的规定，被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力，被授权机关不得将该项权力转授给其他行政机关。土地管理法等有关法律规定，对农地征用后补偿办法由国务院规定，国务院授权给省级政府作出相应的实施细则，省级政府又授权给市、县级政府，把本应由上级政府行使的权力层层下放，本无权制定补偿标准的基层政府及有关部门，可以行政文件、命令、通知任意处分农民的财产。转授权力的结果导致地方政府各自为政，拆迁补偿标准高低无据，拆迁补偿工作失范。二是行政行为缺乏法律边界，农民的公平受偿权利受到不当限制。在农村房屋拆迁过程中，农民是房屋所有权的主体，拆迁补偿协议应由农民与拆迁方签订，村组非经农民授权不能代理。由于缺乏法律对征用补偿法律关系的界定和规制，有的地方由镇政府与村组签订《土地征用协议书》，“打包”顺代处分了农民的房产、树木、青苗等私产，非法剥夺了农民的私产所有权主体地位。三是行政机关不当干预，非法剥夺了农民的诉讼权。依据现行诉讼程序法精神，被拆迁方与拆迁方就拆迁补偿有关问题达不成协议，对行政裁决又不服，可以向人民法院起诉。有的地方却由党委、政府联合发文：要求党员、干部、人大代表在拆迁补偿标准问题上，不得有任何异议。如果拆迁时，农民连基本的诉讼权都有没有，就无法保障农民作为房屋产权人的合法权益。四是行政权力过大，行政强制拆迁违法。按照宪法和《立法法》的有关规定，政府无权制定强制拆迁的行政法规和规章，更不能借助国家强制力去行营利之目的。 [page]
