浅析宅基地纠纷产生的原因及调解

　　土地是人类重要的生产、生活资料，而宅基地则更是人民群众基本的生存条件之一，这在广大农村显得尤为重要。“农村工作两台戏，计划生育宅基地”，这句话反应出长期以来宅基地问题在农村工作中的重要性。一直以来，宅基地问题是农村社会各种矛盾的焦点和诱发不稳定因素的导火索，是我国农村生产生活中最复杂、最棘手的问题。随着《中华人民共和国土地管理法》的深入实施，人们运用法律武器依法保护自己宅基权利的意识明显增强，广大农村因宅基地使用引起的纠纷时有发生。这些纠纷如若处理不当，轻则影响邻里关系，重则往往矛盾激化，由简单的宅基纠纷，演化成治安案件、行政案件、甚至酿成刑事案件，严重影响了社会治安稳定、经济繁荣和正常的生产生活秩序。

　　一、宅基地纠纷的起因

　　一是农民宅基地私有观念思想残余。数千年农耕社会对土地的依恋深深地积淀在农民的意识深处，虽然我们国家已将农民耕种的土地和宅基地收归集体所有，但在农民内心深处，仍将宅基地作为私有财产看待，他们把宅基地看成是自己的安身立命之所，与自己的切身利益、家庭利益紧密挂钩，一旦发现自家宅基地被他人侵占，便“奋起抗争”，以对宅基地权利的维护来维系其社会地位。因此，在建房时，村民们寸土必争，互不相让，以至引起纠纷。

　　二是经济利益的驱动。随着农村经济体制改革的不断深入，国家和政府在逐步加大对农业的各项投资建设，涉及农村和农业的政策也逐渐向着农民利益倾斜，因此在相当长的时间内，农村土地的增值成为必然。近年来，我国对农业和农民问题重视和支持达到了历史上从未有过的水平。随着城市建设发展，城郊农村土地开发日趋活跃。正是在这种形势下，土地效益增加明显，利润成倍上升，土地的收益所带来的诱惑是巨大的。新形势的变迁，农民对土地渴求的增加成了争执发生的现实诱因，土地效益的增加则成了土地纠纷案件增多的主要原因。当前，城市化进程加快，在城镇大规模的开发过程中需要拆迁部分农村的住房和征用土地，政府会对拆迁户建造安置房，对失地农民给予土地补偿款，这使得原本价值不大的农村土地身价倍增。面对诱人的经济利益，以前的一些不太明显的纠纷浮出水面，而另一些人对他人的宅基地动起歪脑筋引发纠纷。

　　三是村镇土地规划管理的不到位。虽然各乡镇均设立了土地规划管理部门.但对农民建住房的行为没有按照规划方案进行监督，使农民建房的随意性较大，建房时抬高宅基地、改变房屋座向等影响排水、出入通行的现象较为严重，以致产生纠纷。部分村庄宅基地建设规划混乱，有的村庄虽有规划却流于形式，部分乡镇土地管理部门存在着重审批、轻监管现象;少部分村镇干部缺乏责任意识，对因乱占、多占宅基地引发的纠纷或推或拖，以致形成纠纷;更有少数干部违法私自批划宅基地，引发纠纷。[page]

　　四是确权发证方面的原因。因为历史的原因，我国建国以来，土地政策多经变化，一直处于一种多变的不稳定状态。短短的60余年，历经了农民土地所有制和土地集体所有制两个大的阶段。宅基地登记发证，进行了三次较大规模的登记发证：第一次是在1950年发放的土地房产所有证，由于当时丈量人员文化程度不高，土地房产所有证的填写不规范，宅基地边界不明确等现象普遍存在，为以后权属纠纷的产生埋下了隐患。第二次是在1986年，根据当时政策规定，准备在农村实行有偿使用宅基地工作。当时县政府下发文件，规定了每户使用宅基地的面积及发放临时宅基地使用证的原则、方法和发放程序，由各村组织实施该村农户的使用证的发放工作。但大部分在实施过程中自己制订标准，有的按农户的实际使用面积进行丈量;有的使用证填写不规范，四至长宽尺寸与农户实际使用的宅基地面积不相符合;有的村空白宅基地证管理不当，流失到农户手中由农户随意填写，因此产生了很多纠纷。第三次是在1992年，由于当时中央下发了减轻农民负担的文件，禁止向农民收取土地有偿使用费.此项工作在进行过程中被迫停止，只有部分村庄的农户领取了集体土地建设用使用证，而大部分村庄仅仅发放了一部分使用证，因此项工作未进行彻底，造成同是相邻的农户一方领取了集体土地建设用地使用证，而另一方农户未领取，使得双方形成纠纷。

　　五是处理部门和处理人员不统一。土地管法确定了由县、乡两级人民政府处理宅基地纠纷案件，但由于处理此类案件需要经费而法律又没有规定可以收取费用。因此，县乡两级政府均不愿受理。有的地方由土地部门处理，有的由信访办处理，甚至有些乡镇让社会上的闲散人员处理，处理人员水平参差不齐，更增加了处理的难度，引起新的纠纷。

　　六是人们对高质量生活的追求心理。近年来，随着城乡一体化建设，农村群众收入水平的大幅提高，不少人已经从温饱时代进入享受时代，对住宅的要求从遮风挡雨发展为住的舒适、宽敞，纷纷建新房盖洋楼，以往双方不太明显的界址碰撞日益显现出来。

　　二、宅基地纠纷的调解艺术

　　如何妥善解决现实生活中的宅基地问题，建设社会主义和谐新农村，对于国土资源工作者来讲，既是职责所系，也是构建社会主义和谐社会的客观要求。实践已经证明，在多数宅基地纠纷处理过程中，不能单靠某一个法律、法规来解决，这样有时不仅无助于纠纷的妥善解决，甚至还会引发新的不稳定因素。我们需要综合利用法律法规来解决宅基地纠纷。我们在实践中总结出了农村宅基地纠纷处理的原则：在法律和政策的框架内，站在维护人民群众的根本利益和确保社会稳定大局的高度，以调解处理为目标，以行政的、法律的手段为保障，通过深入细致的群众工作，包括运用心理学知识，化解矛盾，消除积怨，最终实现宅基地纠纷的妥善解决。[page]

　　土地权属争议的调解是门艺术。工作人员不仅要掌握必备的业务知识和社会经验，了解当事人的心理，更要讲究恰当的方法和技巧。这就需要国土管理的工作人员在日常工作中不断创新，总结更多有效的方法。

　　一要找准问题的症结。国土工作人员不仅深入争议地块的一线，而且要“沉到底”，通过现场察看，走访当事人、村干部、邻居以及相关群众，掌握第一手材料，并善于从调查材料中提取线索，找准症结，查清来龙去脉，弄清事实真相。这样才可以正确把握解决纠纷的切入点，做到有的放矢。

　　二是拉近情感距离。宅基地纠纷，除个别外，多数属于历史遗留、久拖未决的“疑难杂症”，在长时间无休止的争强斗气中，互不相让，争议双方积怨颇深，特别是涉及个人利益的更是这样。在调解过程中，当事人常常会把国土工作人员视为对立面，或强词夺理，或胡搅蛮缠，或歪曲事实，或以偏盖全，甚至拒不配合。遇到这种情况，调解人员要不急不躁，善于利用当事人的亲戚、同学、朋友、单位领导、乡邻等各种社会关系进行协调和沟通。任何正常的人都是有理智、有情感的，关键是我们如何去利用。人们常有这样的经验：感情抵触时，一点水也揉不进去;感情好了，说啥都行。这话虽然不科学，但说明一个道理，做好纠纷调解工作，必须先融洽感情，才能起到事半功倍的效果。

　　三是要营造氛围。适时、适度运用法律武器，能营造出良好的调解氛围。所谓调解，就是一个化解矛盾纠纷的过程。这个过程很少一帆风顺。面对当事人提出的许多不适当的要求和不切实际的愿望，调解人员既不能当和事佬，各打30大板，也不能一味的迁就和纵容，要学会运用法律武器，适时举出当事人的行为将造成的严重后果，或列举类似的案例以促使其恢复理智，以正常的心态来处理纠纷。这里需要注意的是，工作人员在调解过程中利用法律武器，务必要把握好时机、场合适度，避免将矛盾激化。有时还得学学程咬金的“三板斧”，学会保护自己，在场合混乱、矛盾激化的情况下可暂时采取回避，理顺思路,待场面、情绪稳定后再介入,再接触。

　　四是坚持“五心”原则，赢得理解与主动。在宅基地纠纷的调解过程中，工作人员应坚持做到“五心”，即耐心、诚心、公心、责任心、还有一点疑心。如果说耐心、诚心、公心、责任心是水，那么求得的理解和信任就是其浇灌出的鲜艳之花。“一点疑心”也是设计师为力求争议这个“作品”的完美处理，为走司法化处理之路作空间上的预留。[page]

　　首先是耐心，由于权属纠纷的尖锐性、复杂性以及处理过程中表现出来的矛盾对立性、多边性，涉及个人之间，还会坚持所谓的世上“三不让”，其中就包含宅基地寸土不让。工作人员常常要面对当事人或者个别不明事理的群众的围攻、羞辱，甚至是责骂。有的当事人当面一套，背后一套，言而无信，反复无常，实在令人生气。出现这种情况，就需要我们要有耐心，心要热，头脑要冷，使发热的头脑冷静下来。欲速则不达，火上浇油，只能适得其反。

　　其次是诚心。调解的过程，是彼此思想感情交流的过程，调解人员的态度会影响当事人的态度。能否使当事人主动配合工作，很大程度上取决于国土员对待群众的真挚感情。俗话说“人心换人心，八两换半斤。”，只要我们开诚布公地想群众所想，再难缠的当事人也会被感化的。

　　再次是公心。调解纠纷时，调解人员应时刻牢记“权为民所用，利为民所谋”的道理。工作中，既不能讲情面，以权压人;又不能见利忘义，以权谋私。“公生明，廉生威”自古如此。我们要以一颗公正的心，对待当事人，一碗水端平，不偏私，不袒护。

　　最后是责任心。要急群众之所急，想群众之所想，群众利益无小事。宅基地纠纷对我们工作人员来说，见得多了，但对群众来说，这就是天大的事，是全家乃至整个家族的大事。因此，我们要勤奋扎实地工作，争取早点调解成功，妥善解决问题，免去群众心头的忧虑。

　　同时还要有一点“疑心”。国土工作人员在刚刚介入宅基地纠纷时，是争议双方争取的对象，争议的双方都急于将各自的观点、理由灌输给调解人员，想影响处理争议的国土工作人员,这时国土工作人员对争议双方有什么要求，如做笔录、签字、摄像等,争议的双方都会积极的给予配合，这时国土工作人员应该在思想上做好调解不成,有可能走确权程序准备。如果争议调处不成，走确权程序，在资料搜集方面要求是很严格的。而在争议一旦明朗化，争议的另一方是绝不会配合的。保持点“凝心”，扎实把材料取到位，对于调解不成后的依法处理，是很必要的。

　　五是注重发动群众，创造调解环境。做好宅基地纠纷的调解工作，单靠国土工作人员远远不够，必须发动群众，给调解工作创造一个良好的外部环境。“火烤胸前暖，风吹背后寒”，工作人员前面做了很多工作，有人在暗里说闲话、吹冷风、甚至鼓动闹事，其结果极有可能前功尽弃或是牢而无功。因此，做好调解工作，充分发动群众是个好方法。[page]

　　六是适时把握机会，顺势就崖搭梯。宅基地纠纷调解，其目的就是要使当事人双方消除隔阂、误解、怨恨。但经验告诉我们，凡权属纠纷，除个别外，当事一方或双方往往具有强烈的私欲。一般情况下，即使再难的权属纠纷，在情感交流、思想疏导、政策攻心、法律威慑的共同作用下，当事者的思想防线也会被攻破，只是缺少个“梯子”。此时，调解工作就进入了一个实质性阶段，工作人员也因势利导，积极有效地创造或提供有利于当事人双方达成一致的主、客观条件，针对不同利益的双方，用不同的处理方法，在事人之间搭好梯子，最终实现纠纷的妥善解决。