广东“大拆大建”首次大考

　　备受争议的《国有土地房屋征收与补偿条例》(下称《补偿条例》)正处征询意见期，广东省省长黄华华却在该省两会期间高调宣布“今年将大拆大建扩内需”，一时引来各界热议。

　　人多地少的广东，每年土地缺口高达11万亩。据统计，广东的GDP每增长一个百分点就要消耗5.08万亩土地，2010年的用地规划早在2006年已提前投资。在此极度缺地的情况下，广东不得不回头把目光聚集在过去已被使用的土地上。

　　观察人士认为，表面上，通过大拆大建，广东既可以取得大量“翻新”土地，又可以大大扩大内需来维持经济以较高速度增长，维持就业，可谓一箭双雕。但事实上，这场博弈将挑动社会政治生态的敏感部位，将是一场艰巨的冒险。

　　缺地大省：“捉襟见肘”的富翁

　　“作为中国经济的第一省，广东在经济上所取得成绩的背后，是土地资源的沉重代价。”国土资源部一人士如是表示。在过度粗放的土地资源管理与利用之下，广东早已将未来的建设用地提前透支。

　　预测显示，在经济增长方式并无大的改变的前提下，广东如要维持当下的经济增长水平，每年需要消耗约40万亩建设用地。但最近国务院通过的《全国土地利用总体规划纲要》中，国家下达给广东的新增建设用地规模仅为29万亩，缺口达11万亩。

　　这就意味着要么立即改变过去的增长方式，减轻经济发展对“土地红利”的依赖，要么想其他的办法。但显然，改变增长方式不可能一蹴而就，想方设法补充土地缺口成了事实上唯一的出路。这也是这几年一直萦绕在广东决策者们头脑中的一个难题。

　　在建设用地紧缺的情况下，一般来说，地方政府都会在农业用地甚至耕地上打主意，但广东目前的存量耕地距离国家下达的耕地保有量，尚有560万亩的缺口，还需要想方设法补充耕地面积。显然，广东的建设用地紧缺成了未来广东发展的头号“悬案”。

　　此外，在全球经济前景不明朗的形势下，出口受阻的广东，必须通过高投资并拉动生产资料方面的内需，以维持较高的经济增长率，保持就业水平与社会稳定。

　　早前一个偶然的机会让广东决策者受到极大的启发，这个启发成就了今天广东的“独门武器”——大拆大建。

　　数日前的广东两会上，黄华华透露了这个秘密：几年前，他到顺德去考察，一个工厂将原来一层的厂房变成了五层，容积率一下子提高了5倍，旧厂房变成了新厂房，“当时我们就萌发了要进行‘三旧改造’”的想法。[page]

　　所谓“三旧改造”，就是对广东全省范围内的“旧城镇、旧厂房、旧村庄”进行改造。这个“启发”得到了包括新任广东省委书记汪洋在内的其他管理高层的认同，并成为广东的决策。据知情人士透露，在汪洋的支持下，广东向中央要得了全国“独此一家”的特殊政策。

　　黄华华在两会上透露说，“这个特殊政策仅限广东，其他省份还没有，期限是三年。我们要充分利用好这个政策，今年下大决心，要大拆大建!”

　　低效土地：如何避免重蹈覆辙

　　据2009年广东全省发动的摸底调查，各地共上报“三旧”用地面积170多万亩，其中旧城镇34万亩、旧厂房81万亩、旧村庄60万亩;而土地最为紧缺的珠三角地区的“三旧”用地面积达90多万亩。

　　广东省政府发展研究中心副主任汪一洋，长期关注此间区域经济与城镇化问题。在他看来，制约广东经济发展的一个重要因素是土地紧缺，而广东这几十年的发展，土地使用的效率却非常低下，“不能再走老路，要向存量要增量，提高用地效率。”

　　据广东省国土管理部门的数据，2007年，广东每平方公里土地的生产总值是1706万元，而上海是1.51亿元，江苏是2342万元，浙江是1768万元。长三角地区省市的土地利用效率均高出广东。

　　国家土地督察广州局局长束伟星亦认为，广东过去的用地非常粗放。“目前，广东的闲置土地有几十万亩，而低效利用土地大约有200万亩。说明广东不是没地用，而是在一些地方土地没有完全用好。”

　　以土地开发强度极高的东莞为例。前几年，曾有一家跨国公司到东莞，想找一块面积约为100亩的连片空地，但东莞的官员陪着来者在该市几个经济活跃镇翻了个遍，亦没有找到一块可用的土地。这个故事，给东莞的各级官员留下了一个遗憾，也带来了深刻的反思。

　　今日，东莞各种小工厂和仓库云集，但土地利用的规模化不能形成，产权分散且非常不明晰，这种状态严重制约了东莞的产业升级，更制约了改善产业集群与产业链的龙头大企业的引进。据悉，去年，东莞的土地流转纠纷案突然猛增，这也是当时土地粗放管理的一个注脚。

　　更为严重的是，由于历史上土地缺乏规划，东莞全市的地下，已经形成了十分杂乱繁复的地下管线与给排水系统，今天如果要进行整治，千头万绪，难以下手。据悉，由于土地资源的日趋匮乏，东莞市政府曾多次决心努力提高产业水平和土地价值，但历次改革均以失败告终。[page]

　　此外，广州老城区的改造，在经济上亦是一个巨大的考验，如果拆一平方米，必须建三平方米才有经济的可行性。而中心城区的人口密度本来就已经很大，这样改造下去，交通压力、公共空间不足、配套不够等问题也会显现出来，如果盲目扩大住宅的供应量，城市病的问题会非常突出。

　　国土资源部是此次广东“三旧改造”的“领衔”单位之一。1月中旬，该部党组成员、国家土地副总督察甘藏春专门就此到广东做了专题调研，他意味深长地说： “不能把‘三旧改造’简单等同于一般的旧城改造，要站得更高。”他指出，长期形成的旧有用地惯性必须改变，科学的土地管理和利用方式要确立起来。要在分析城市发展现有的问题与缺陷的基础上实施，把三旧改造与经济发展方式转变、结构调整和城市功能完善地结合起来。

　　政府应当让出利益大头

　　正当广东“大拆大建”如火如荼之时，恰逢《补偿条例》征询意见期，广东的“三旧”改造更是处于一种思路上的抉择状态。如何平衡经济增长与社会发展、公民民生权益的保障，或是当下广东下一步改革的一个颇需政治智慧的选择。

　　据接近国务院法制办方面的人士透露，《补偿案例》在中央决策高层方面亦存在艰难的取舍抉择，一个小小的条例，反映出的是管理高层，在保障经济快速发展与改善社会民生方面的价值取向，同时也是中央意志贯彻与多大程度尊重地方利益之平衡的一个观察口。

　　全国各地的地方政府，都希望在这个条例上更多的让政府拥有更大的话语权，这是因为，过去地方经济与财政收入，很大一部分上来自土地收益。

　　而广东国土厅官员黄德发则呼吁“政府应当让出利益大头”。

　　长期跟踪房屋拆迁问题的北京才良律师事务所律师朱孝顶说，政府改善城市面貌的用意肯定是好的，但善良之花未必结出善良之果。旧城改造，必须体现物权人的基本权益与自主。我们过去的拆迁，没有一宗能涉及到权利人的土地收益，新的立法，希望能够将土地增值的收益，考虑分配一些给物权人，而不是仅仅补偿土地上的附着物——房屋价格。事实上，即使是这一点，要实现也还很艰难。