对公务员招录考察中择优录取的司法审查——彭某诉重庆市渝中区人事局不予录用通知纠纷案

【裁判要旨】择优录取是贯彻公务员录用始终的一项原则，公务员主管部门作为公务员录用的组织者和审批者，其在公务员招录的考察程序中可以行使择优录取的权力。

【案号】（2008）中区行初字第32号

【案情】

原告：彭某。

被告：重庆市渝中区人事局（以下简称渝中区人事局）。

2007年8月，中共重庆市委组织部、重庆市人事局公开发布了《2007年下半年面向社会公开考试录用公务员简章》，原告彭某报考了大溪沟办事处文秘职位。被告渝中区人事局在原告彭某取得笔试、面试总成绩第一名，且体检合格后，授权用人单位大溪沟办事处对彭某进行考察。大溪沟办事处在考察中查明：彭某于2004年10月因通奸行为被中共垫江县纪委给予党内警告处分，遂于2007年12月7日经过会议研究提出不同意录用彭某的建议函并报送渝中区人事局。渝中区人事局在审查了相关考察材料后，于2007年12月18日向重庆市人事局报送了《关于取消录用彭某同志公务员资格的请示》（渝中人事[2007]154号）。重庆市人事局公务员管理处回复：“按2007年下半年公招简章规定，公务员录用考察（政审）由区人事局会同招录单位组织考察，若经严密考察，确属不合格，同意按规定递补。”2008年1月17日，区人事局对彭某作出不予录用的通知并予以送达。之后，彭某向重庆市渝中区人民政府申请复议，渝中区人民政府于2008年3月6日作出复议决定维持上述通知。彭某不服，向重庆市渝中区人民法院提起行政诉讼。

原告彭某诉称，其于2007年下半年参加重庆市招录公务员考试，报考了大溪沟街道办事处文秘岗位，取得了笔试和面试第一名的成绩，且体检合格。2008年1月17日，被告以在政审程序中发现原告曾因生活作风问题受到过党纪处分为由，向原告送达了不予录用的通知。原告认为：一、被告作出不予录用的行为缺乏事实依据。原告于2004年9月虽然因与一位有配偶的女性发生性关系而受到党内警告处分，但在受到处分后能够认识和改正错误，生活及工作中均能得到大家赞同，还被评为优秀共产党员、优秀教师，4年前的错误行为并不能证实原告现在的品行，被告不能以原告4年前所犯错误而认定原告不具有良好的品行。二、被告作出不予录用的行为适用法律错误，且属超越职权。原告认为，公务员法只对三种不得录用的人员作出了具体规定，其并不符合该三种情形，受到的党内警告处分已经过了1年的影响期，相关法律、法规以及招录简章并没有将“受到警告处分”列为限制性条件，被告在法律规定之外针对原告另行设定招考条件，考虑了不该考虑的因素，以受到党内警告处分为由对其不予录用没有法律依据。三、被告作出不予录用的行为不合理。原告认为，被告用片面、孤立、静止的眼光评价人，对原告现实的优秀表现视而不见，否定原告的进步，不符合公平的原则，扼杀了原告的前途和未来，严重损害了原告利益。综上所述，原告认为，被告作出不予录用的行为没有事实和法律依据，请求法院依法予以撤销。

被告渝中区人事局辩称，其作为重庆市渝中区的人事主管部门，依法负责本辖区内公务员的录用工作。其在原告彭某笔试、面试、体检合格后按照招录简章的要求委托招录单位大溪沟办事处对原告进行政审考察。大溪沟办事处在考察中查明原告曾于2004年10月因通奸行为受到党内警告处分后，经过会议研究向其报送了“不同意录用该同志”的建议函。其对相关事实做了详尽、全面的调查和了解，并向重庆市人事局书面请示，重庆市人事局在回复中同意其意见。因此，其根据公务员法第十一条第四款要求公务员应当具备良好的品行的规定，在查明原告曾因通奸行为被党内警告处分的基础上，认为原告不符合公务员的品行要求，遵循录用公务员应当采取择优录取的原则行使裁量权，作出对原告不予录用的决定是审慎、合法的。该决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。

【审判】

重庆市渝中区人民法院经审理认为，根据公务员法的相关规定，公务员的录用应当贯彻和体现公开、平等、竞争、择优的原则，采取公开考试、严格考察的方法择优录用。严格考察就是对考察对象以往的情况和表现进行全面考察并作出评价。此外，公务员法还明确规定了具有良好的品行是我国公务员应当具备的基本的法定条件。被告区人事局是本区的人事主管部门，依据报考人员的笔试、面试成绩及体检情况确定原告彭某为考察对象后，会同相关部门对彭某进行考察，并根据考察情况对彭某品行作出综合评价是合法的。公务员是公共权力的行使者，需要良好的公众形象，应当具有公众信赖的基础。原告彭某取得考试成绩第一名，只能反映原告当前所具有的知识水平、业务能力等素质相对其他报考人员是优秀的，但不能反映其思想素质、道德品质相对其他参考人员也是优秀的。被告根据公务员法所规定的公务员应当具备的法定条件，遵循择优录用的原则对原告彭某作出不予录用的通知，是符合法律、法规的。原告以曾犯错误但已改正，且之后又获得优秀共产党员、先进教师等荣誉称号，要求撤销该通知的理由不能成立，法院不予支持。

综上所述，依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第56条第（4）项的规定，法院判决驳回原告彭某的诉讼请求。

一审宣判后，双方当事人均未提起上诉，该判决已生效。

【评析】

本案是一起公务员报考考生在经过笔试和面试均取得第一且体检合格后，因在考察中被认为不具有良好品行而被不予录取进而引发的一起行政诉讼案件。

一、渝中区人事局是否有权作出不予以录用行政行为？

本案原告彭某报考的职位是大溪沟街道办事处，最终的用人单位也是大溪沟街道办事处，但对彭某作出不予录用通知书的却是渝中区人事局。因此，有观点认为，渝中区人事局无权作出不予录用通知书，该行政行为属于越权行为。对此，笔者认为，渝中区人事局不予录用彭某的行为是否越权，应看其是否具有公务员的录用权限。我国公务员法第二十二条规定：“中央机关及其直属机构公务员的录用，由中央公务员主管部门负责组织。地方各级机关公务员的录用，由省级公务员主管部门负责组织，必要时省级公务员主管部门可以授权设区的市级公务员主管部门组织。”同时渝中区人事局主要职责中规定：渝中区人事局综合管理全区机关、事业单位补充工作人员的考试考核和录（聘）用工作；组织实施国家公务员制度，负责全区国家公务员的职位分类、录用、考核、奖励、纪律、职务升降、职务任免、培训、交流、回避、工资福利、辞职辞退、退休、申诉控告等各项配套法规的贯彻执行。根据上述规定，我国地方各级机关公务员的录用是由省级公务员主管部门负责组织，必要时省级公务员主管部门可以授权设区的市级公务员主管部门组织。具体到本案，渝中区人事局是渝中区的人事主管部门，依法负责本辖区内公务员的录用工作，而原告彭某所报考大溪沟街道办事处是在渝中区的辖区范围内。因此渝中区大溪沟街道办事处公务员的录用权限由渝中区人事局来行使，渝中区人事局报送重庆市人事局批准后有权作出不予以录用通知书，其行为并无越权。

二、渝中区人事局作出不予录用行政行为是否证据确凿？

渝中区人事局之所以对原告彭某作出不予录用通知书，是因为渝中区人事局委托大溪沟街道办事处对彭某进行考察时，查明原告曾于2004年10月因通奸行为受到党内警告处分，进而根据公务员法第十一条“具有良好的品行是公务员应具备的条件之一”的规定，决定对彭某不予录用。但原告彭某是在2004年受到该处分，且彭某受到该处分后在以后的工作期间还被评为优秀共产党员、优秀教师。因此有观点认为，彭某4年前的错误行为并不能证实原告现在的品行不好，被告不能以原告4年前所犯错误而认定原告不具有良好的品行。持该观点的人进而认为渝中区人事局对彭某作出不予以录用行政行为证据不足。

对此，笔者认为，渝中区人事局对彭某的考察是否合法，应结合我国公务员法关于公务员考察的相关规定进行判断。根据我国公务员法第二十一条“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法”的规定，公务员录用采用的是公开考试、严格考察和择优录取的原则。所谓严格考察，就是不仅要对被考察人员目前的表现进行考察，而且还要结合被考察人员以往的各种表现进行综合评价。同时我国《公务员录用规定（试行）》（人事部令第7号）第二十六条规定，考察内容主要包括报考者的政治思想、道德品质、能力素质、学习和工作表现、遵纪守法、廉洁自律以及是否需要回避等方面的情况。因此，本案中，渝中区人事局结合原告彭某现在的表现和过去的表现，对彭某的能力素质、日常工作情况、思想政治素质和道德品质修养进行考察进而作出综合评价的行为是合法的。

三、渝中区人事局在考察中择优录取适用法律是否正确？

在公务员录用过程中，笔试和面试中择优录取的功能以成绩作为载体表现得非常明显，但公务员择优录用的环节是否仅限在公务员招考中的笔试和面试阶段，还是贯穿公务员录取的全过程？有观点认为，公务员择优录取的阶段是在笔试和面试阶段，而经过体检合格后在考察中则不存在择优录用的问题；在考察中只要被考察人不存在公务员法第二十四条有关不得录用为公务员的情形，则就应当依法被录用。根据我国公务员法第二十四条的规定，在考察中只要被考察人员不存在以下三种情形，则应当依法被录用：（一）曾因犯罪受过刑事处罚的；（二）曾被开除公职的；（三）有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。彭某的情况在三种不得录用的情形之外，因此其依法应当被录用，渝中区人事局对彭某不予以录用适用法律错误。

对此，笔者认为，根据我国公务员法第二十一条的规定，择优录取与公开考试、严格考察是并列的一项录用公务员的原则。同时我国《公务员录用规定（试行）》第三条规定：“录用公务员，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，按照德才兼备的标准，采取考试与考察相结合的方法进行。”根据该规定，考试和考察均是录用公务员所采用的方法，考察也是公务员录用中所必须经过的一个环节。故公务员择优录取的原则应贯穿公务员录用的整个过程，既包括公开考试中的笔试和面试阶段，也包括严格考察阶段。此外，在公务员录用的考察阶段，被考察人员的思想政治素质、遵纪守法情况、道德品质修养等情况均是考察的内容，并非只考察被考察人员是否存在公务员法第二十四条规定的情形。而且公务员法第二十四条关于不得录用为公务员的规定是属于禁止录用为公务员的禁止性规定，只要被考察人员存在该条规定的三种情形之一，则其已不站在被择优录取的平台上，其已丧失了被录用为公务员的基本资格。因此，公务员择优录取原则贯穿公务员录用的始终，既包括笔试和面试阶段，也包括在其后的考察阶段。本案中，彭某取得考试成绩第一名，只能反映原告当前所具有的知识水平、业务能力等素质相对其他报考人员是优秀的，但不能反映其思想素质、道德品质相对其他参考人员也是优秀的。渝中区人事局根据公务员法所规定的公务员应当具备的法定条件，在考察中遵循择优录取的原则对原告彭某作出不予录用的决定并予以通知，其适用法律是正确的。

文/游中川

（作者单位：重庆市渝中区人民法院）