开源节流，确保退休人员养老金按时足额发放

20世纪80年代中期，我国恢复建立了基本养老保险制度，首先将国有企业、集体企业及其职工纳入覆盖范围，按照现收现付的原则，企业在税前按照其工资总额的一定比例向社会保险机构缴纳基本养老保险费，形成基本养老保险统筹基金，企业退休人员的养老费用由企业自己负担转变为社会统筹。随着改革开放的深入，为适应市场经济的发展要求，国家在90年代中后期对社会保障制度进行了改革，基本养老保险模式有了重大变化，从单一的社会统筹改为社会统筹与个人帐户相结合的模式，基金筹集由现收现付制改为部分积累制，以试图在确保退休人员养老金按时足额发放的同时，为解决我国人口老龄化问题未雨绸缪。但无论是现在还是将来，养老保险形势非常严峻。1999年，全国60岁以上老年人口就达1.26亿，占总人口的10%，表明我国已快速进入了老龄国家。然而，由于种种原因，在我国还刚刚步入老龄化国家行列的时候，近几年一些地方的基本养老保险基金就出现了入不敷出的现象，拖欠退休人员养老金的现象时有发生，要靠基金调剂和财政转移支付才勉强维持养老金的发放，1999年以来中央财政给基本养老保险的转移支付金额每年均达到数百亿元。据有关机构预测分析，在21世纪的前50年，我国人口老龄化将经历从起步、加速到高峰的发展进程，全国60岁以上老年人口， 2025年将达到2.8亿，占总人口的18.4%，2040年将达3.6亿，占总人口的23%，2050年达到4亿，占总人口的25%，此后，老龄化趋势逐步缓解，而作为老龄化发展过程的结果，将形成定态老龄社会。由此可见，今后我国人口老龄化的形势非常严峻，养老金的支付压力将越来越沉重。因此，如何加强监管，增加养老保险基金收入，减轻基金支付压力，彻底扭转目前的困难局面，保证退休人员养老金的按时足额发放，确保社会长治久安，是一项重要的长期的工作。

一、广开渠道，加强征缴，增强基金实力。

1、扩大基本养老保险覆盖面，强化基金征缴。国家劳动和社会保障部的统计数据显示：2002年1—6月，全国基本养老保险费的征缴率平均为90.30%，但各地征缴率很不平衡，高的地区征缴率达到99.66%，低的地区征缴率仅为70.86%，截止2002年6月底，全国欠缴基本养老保险费累计达400多亿元；2001年，全国城镇就业人员为23940万人，城镇单位就业人员11166万人（其中国有单位7640万人，城镇集体单位1291万人，其他单位2235万人），个体从业人员3658万人；到2001年底，全国有10802万职工和3381万离退休人员参加了基本养老保险，分别比上年增长3.39%和6.65%。可见，11166万城镇单位就业人员绝大多数参加了基本养老保险，3658万个体从业人员绝大部分未参加或未纳入基本养老保险，基本养老保险的覆盖面不广，征缴率不高，保险费拖欠现象严重，领取养老金的离退休人员上涨速度大大高于缴费职工人数上涨速度。征缴率不高的原因，一是企业为了降低成本、追求短期利益，想方设法逃避缴费，瞒报参保工资和参保人数；二是长期以来，基本养老保险靠政府文件来推行实施，缺乏强有力的手段和措施，尽管国务院《社会保险费征缴条例》已于1999年颁布施行，但措施和力度不多不强，对不如实缴费和拒绝缴费者，只有警告、加收滞纳金、罚款等行政处分和经济处罚，威慑力不够；三是一些企业效益不佳，少数企业处于亏损状态甚至破产的边缘，无力缴交基本养老保险费。覆盖面不广的主要原因是，长期以来我国基本养老保险实施范围只是国有企业和集体企业等公有制单位，近几年才将三资企业、私营企业、股份公司等非公有经济单位纳入覆盖范围，但随着改革开放的日益深化和产业结构的不断调整，就业方式日趋多元化，国有和集体单位就业人数日趋减少，个体从业人员越来越多，城镇个体从业人员达到3658万人，占城镇就业人数的15.3%，城镇非单位的就业人员更高达12774万人，占城镇就业人员的53.4%，但他们基本没有被纳入基本养老保险覆盖范围；另外，一些地方及其领导对社会保险认识不足，将社会保险的发展与经济发展对立起来，认为社会保险会加重企业负担，影响投资环境，不利于吸引外资和非公有经济的发展，这也是基本养老保险覆盖面不广的原因之一。

大量的城镇个体从业人员不纳入或不参加基本养老保险，后果是非常严重的，因为养老保险关系无法接续，今后无法领取养老金，生活没有保障，容易造成社会不稳定。当然，人数更为众多的城镇非单位的从业人员未纳入基本养老保险，这从长远来讲也是一个不容忽视的问题。因此，要扩大基本养老保险覆盖面，提高基金征缴率，第一步应该按照国务院《社会保险费征缴条例》的规定，立即将各类企业及其职工纳入参保范围，使其按时足额缴费，提高征缴率，第二步要尽快将城镇个体工商户及其雇工、民办非企业单位及其职工纳入覆盖范围，第三步要随着各项管理措施的完善和加强，逐步将养老保险覆盖面扩大到所有城镇从业人员，包括城镇非单位的从业人员。为此，各级政府和领导应高度重视社会保险工作，将社会保险列入本地经济与社会发展的总体规划，加大宣传和监察力度，采取有效措施，各方密切配合，做好扩面征缴工作。同时，国家要加强社会保险立法工作，加快立法步伐，国务院应尽快出台养老保险单行条例，全国人大应尽快实行社会保险综合立法，可效仿税收或国外立法，对漏缴、欠缴、拒缴者依法予以重处，比如罚款、暂停生产营业、吊销许可证或营业执照、甚至刑事拘留、判刑入狱，以确保基本养老保险扩面征缴工作的顺利推行。

2、政府或财政直接承担部分的基本养老保险责任。由计划经济到市场经济，国家在职工养老责任中所扮演的角色发生了极大的变化。计划经济时期，国家对职工采取全包全揽政策，职工是国家的，职工的劳动贡献全部上交给国家，也不存在交养老保险费的问题，国家对职工的退休养老问题实行全包。随着计划经济向市场经济的逐步过渡，基本养老保险制度也相应建立起来，职工的养老责任和基本养老保险费用主要由企业和职工承担，国家通过允许企业和职工的基本养老保险缴费免交所得税，来给予适当扶持和承担部分养老责任，职工的养老责任由国家全部承担转变为由国家、企业和职工共同承担。然而，国家在角色转换过程中，有一些历史欠帐尚未清理，主要是基本养老保险开展以前已经退休的人员、以及在基本养老保险开展以前参加工作且在基本养老保险开展以后退休的人员，他们在基本养老保险开展以前未为自己今后的养老作一定的劳动价值的扣除和积累，他们的劳动成果上交给了国家形成了国有资产，而其在基本养老保险开展以前的连续工龄，被国家视作为基本养老保险缴费年限了，期间的劳动贡献在其退休后转由基本养老保险基金来补偿，这部分养老责任转移到了企业和在职职工的头上，致使目前企业的基本养老保险缴费负担很重，基本养老保险基金入不敷出。随着市场经济的发展和国力的增强，国家应对这部分历史欠帐进行清偿，以充实基本养老保险基金。据有关部门测算，这部分历史欠帐高达3万亿元。鉴于欠帐时间过长，金额太大，因此国家在清偿欠帐时应逐步进行，不可一步到位，而应在经济持续发展下依靠增量收入稳步进行。可采取的办法主要有以下几种： [page]