千万元国债资金成了糊涂账---广州办查处东平渔港建港指挥部挪用国债资金纪实

2002年12月，审计署一份关于广东东平渔港国债项目管理混乱的审计信息递到国务院领导人案头，引起高度重视。几位国务院领导在该信息上批示，要求中纪委牵头，严肃查处此事。广东省纪委、省监察厅等部门根据批示，于2003年1月组成联合调查组，对此问题进行调查。之后，省纪委、监察厅对阳东县东平渔港建设指挥部挪用国债资金和项目招标严重违规等问题全省通报，并对包括两名副县长在内的16名有关责任人员予以党纪政纪处分，其中一人移交司法机关进一步处理。

　　2003年9月16日，中央电视台《焦点访谈》对此事进行专题报道：1800万国债资金，白条入帐500万，无账可查700万，建设、施工、监理三方糊涂，资金多少用于工程？国债成了糊涂账！ 报道播出后，在社会引起强烈反响。审计人奔走相告，审计成果进一步扩大，审计权威进一步提高！

　　时至今日，审计人员谈起此事时记忆依旧清晰。思绪也再次回到去年那个深秋，回到粤西那原本并不惹人注意的小镇，回到那些惊心动魄的日子。

目标选定

　　2002年10月，按照审计署的要求，审计署驻广州特派办开始对广东省2001年至2002年8月的国债专项资金管理使用情况进行审计。由于国债项目数量繁多，审计人员和时间有限，如何选择具体审计项目，成为审计组的首要任务。通过审前调查，审计人员了解到，1999年至2001年，广东省大部分地区国债项目和国债资金都经过审计、财政、计划等部门的检查，资金拨付和项目管理逐渐规范。因此，必须重点下移，更多地关注县、乡镇级国债项目。同时，经济不发达地区在国债资金的管理和使用上往往存在较多问题。从时间看，2000年以后安排的国债项目无论在基建程序还是资金管理上都较2000年以前的项目规范。东平渔港是1998年安排立项的国债项目，建设单位是阳东县东平镇政府，阳东在广东属经济不发达地区。这样，东平渔港顺理成章成为审计项目之一。另据有关材料，得知该项目已建成完工，审计组决定将其作为效益审计试点，并试图在发现、揭露问题的基础上对其社会经济效益进行评价分析。

按照审计工作实施方案，审计组始终抓住"基建程序的合规性和国债资金的安全性"这两根主线，合理确定分工。一组负责审查项目的立项、审批、建设管理情况，另一组负责审查国债资金的拨付、使用情况。审计人员出发的当天早晨，阳东下起了阵阵细雨，夹带的清风给晚秋的粤西带来丝丝寒意。审计组一行四人肩负重任来到这个动用1800万元国债资金建设渔港的东平小镇。

疑云初起

东平渔港位于粤西阳东县东平镇，该建设项目是1998年国家计委批准的国债建设项目，安排国债转贷资金1800万元。1999年1月和2000年3月农业部渔业局批复初步设计，批准建设100米卸鱼码头、315米东南防波堤、允泊湾1310米护岸堤和25万立方米疏浚港池等4个子项工程。该项目计划1999年12月开工，2000年10月竣工，实际开工时间为1999年12月，截止2002年9月底，账面反映已完成投资1996万元。项目建设单位是阳东县东平镇建港指挥部（以下简称建港指挥部），指挥长先后由镇长谭某、金某某担任；设计单位为某水产设计院和某建港设计院；监理单位为阳东建设监理公司；施工单位分别为负责建设卸鱼码头的某县一建阳东工程处，负责建设允泊湾护岸堤的阳东建安公司，负责建设东南防波堤和疏浚港池的阳东市政公司。阳东建安公司和市政公司又将上述工程分别转包给阮某、冯某和蔡某3个个体承包人。

一来到小镇，审计人员即开始了紧张有序的工作。经过几天耐心细致地查阅账簿凭证和有关工程立项、审批文件等材料后，他们发现了这样一条可疑线索：在渔港建设期间，指挥部用几万至二十几万元现金支付工程勘察费和设计费给广州和阳江市有关勘察设计单位，入账发票却为当地税务部门代开，且没有收款单位盖章。其中一张现金支票13.3万元为2001年9月28日以监理费名义付给阳东监理公司的，存根未附发票和任何付款依据，而支票收款人的签名却是该指挥部的出纳员。在基建程序方面，也存在诸多的不规范，如该项目的勘察设计单位多达6个。审计人员凭职业敏感立即察觉事情可能并非如此简单。

寻求突破

　　显然，要寻求突破还得从这13.3万元监理费入手。审计组根据情况，决定兵分两路：一路向指挥部紧追付给阳东监理公司的13.3万元监理费发票；另一路立即去阳东监理公司核实13.3万元监理费是否入帐，有无开具发票或收据。当天，审计人员费尽周折，直至晚上9点多才从指挥部有关人员手中拿来两张合计13.3万元的发票，但发票上的签名与支票头的签名却不是同一人，开具时间与支票上的时间也相去甚远。在监理公司，审计人员发现其并未收到这13.3万元现金。当追问资金去向时，该公司经理称这笔钱于2001年9月借给了指挥部，并出具了指挥部的借条。而这张借条却明显属于赶制，因为其出具字条时，上面的泥印竟然尚未完全干透。真是蹩脚的造假！审计人员质问字条为何印泥未干？指挥部帐上为何没有该笔往来款？经理赶忙又改口称该笔钱是借给了镇政府。又是蹩脚的谎言！

　　看来这些人不会轻易开口说真相，只能顺藤摸瓜。审计人员对镇政府提供的财务资料又进行详细查询，很快理清了问题的大致眉目：2001年10月2日往来账账页里反映的暂存款30万元，其实为镇政府向某个体户借款16.7万元，向指挥部借款13.3万元，该帐页及相关凭证的新旧程度、笔墨迹等与其前后的其它账页及凭证的纸质明显不同，旧账页换成了新账页。而指挥部有关人员为自圆其说，拿来一张指挥部向监理公司借款的借据和三份聘用合同书，在这些资料中，所有盖章的印泥都未见干，且笔迹相同，显然有人在篡改、编造镇政府和指挥部的财务资料。趁热打铁，审计人员紧接着去税务部门核实，发现发票也是近期补开；在监理单位，审计人员发现这13.3万元的监理费其实早已被他人冒名套取。这其中还大有文章。

　　此时已是周五下午六点，有关财务资料一旦退回镇政府和指挥部后果将不堪设想。审计组迅速将情况向办领导做了汇报，办领导当即指示封存镇政府和指挥部的财务账和有关资料，并连夜送回广州。审计取得了重大突破，冰山露出最顽固的一角。五百里路风尘仆仆，当审计人员推开家门时，已是午夜两点。

乘胜追击

　　回到办里，办领导认真听取了审计组详细的工作汇报，并立即决定抽调业务骨干组成专门调查小组，充实一线力量；同时要求审计人员不仅敢查还要善查，对顽固抵赖者可采取迂回包抄，分割外围，各个击破的方法，进一步对工程的立项、设计、招投标、承发包、工程量、工程质量等各方面查深查透，尤其是彻查每一笔工程款的去向，不放过任何一个疑点。[page]

　　有了支持和指导，审计的目标和重点更加明确。审计人员开始有条不紊地分头行动：他们再细分两组，分别找指挥部、镇政府、设计监理人员谈话，落实做假帐、签假合同问题；紧接着，进一步核实指挥部和阳东、阳江、广州、湛江、潮阳等地施工单位、勘察设计单位、工程承包人之间的工程资金往来，查清大额现金支付的资金数量，有多少国债资金未入施工、设计单位财务账，虚报冒列、涉嫌私分挪用。然后，抽调投资处的工程技术审计人员对渔港的工程质量和工程量进行审计，主要核实有无偷工减料或存在工程质量等方面重大隐患问题。

　　审计的道路从来都充满坎坷和斗争。审计组通过内查外调，千方百计想扩大战果。可是他们的工作却受到了镇政府、指挥部的百般抵制和阻挠，有关人员一问三不知，甚至还继续弄虚作假欺骗审计人员。办领导得知这一情况，不辞劳苦亲临审计一线，与当地政府及有关部门进行了沟通协调，排除种种阻力，保证了调查的深入开展，大大增强了审计人员铲除毒瘤的信心和决心。

　　为在短时间内取得更大突破，掌握直接、充分的证据，审计人员一方面加大了对相关部门的审计力度、保持高压态势。他们依据资金轨迹分别对各级财政、计划、水产、建设、监理、设计、施工等部门和单位及承包人进行延伸调查。另一方面决定再次与有关人员进行谈话，打响一场执法与抗法的攻心战。俗话说：做贼心虚。在此后的几天里，审计人员正是抓住对方的心虚之处，对有关人员动之以情、晓之以理，反复宣传有关法规政策。经过与之进行多达二十几次的谈话后，审计人员终于击溃了对方的心理防线，黑幕也随之被层层揭开。

水落石出

　　正如审计人员预料的一样，从进点开始，在镇政府和指挥部有关负责人的授意下，一出出假戏就已粉墨登场。

　　首先是冒名套现、用补开发票充数。由于原2001年9月28日开具的13.3万元发票被人假冒监理公司负责人的签名套现后，该发票没有监理单位的公章，为了应付检查，隐瞒真相，有关人员将补开的发票在审计人员发现疑点的当晚就匆忙拿到监理单位盖章后交给审计人员，企图蒙混过关。

　　其次是捏造事实，编造假借据、假合同。当审计人员追查13.3万元的去向时，有关人员提供了向监理公司借款的假借据及镇政府与监理公司签订的《聘请合同书》，并谎称现场监理人员不足，监理公司临时聘请了镇政府的5名人员，该笔借款是支付这5名人员的工资和补贴。而据查实，该借据及合同均系指挥部为应付审计临时编造。

　　接着又偷梁换柱，篡改账目、凭证。在镇政府往来账账页里反映的暂存款30万元，原为镇政府向某个体户的借款。为应付审计，有关人员将该笔30万元的借款一分为二，以此证明13.3万元是镇政府向指挥部借的，企图以假乱真。

　　此外，镇政府和指挥部有关人员为统一口径，还相互串通。一份由镇政府指使有关人员伪造的"梁×"与指挥部签订了《飞鹅岭一带转让石场开采合同》，审计人员提出向"梁×"了解情况，他们则谎称"梁×" 已去香港，无法联系；对其它相关问题，审计人员也曾多次询问镇政府和指挥部，其回答不是含糊不清，就是把责任推到已故原镇政府领导人谭某（系原镇长、指挥长。2 000年7月离任，后病故）身上，有关负责人还授意其下属不许说实话。

　　对方虽"好戏做尽"，世故狡猾，但审计人员针锋相对、不甘示弱。为阻止其继续做假，审计人员多次拿出《会计法》和《审计法》予以警示，并在谈话细节上做出了周密安排和布置，采取各种防范措施，分化瓦解，各个击破。在铁一般的事实和证据面前，他们不得不低头承认冒名套取国债等一系列违法违纪事实。真相至此彻底被揭开：指挥部列支的238.03万元工程款、设计费未入施工、设计单位财务账，涉嫌虚报冒列、私分挪用国债资金；巨额现金支付工程建设费用达1903.31万元，其中违规现金支付1803万元，占项目已完成投资的90%；个体承包人白条入账546.85万元，无账可查754.05万元；工程层层转包，施工单位违规将中标工程转包给没有施工资质的个人，国债资金流失25.22万元；偷工减料，经抽查该项目东南防洪堤工程中的地梁部分，承包人未按设计图纸施工，减少了混凝土用量100立方米、钢筋用量1.2吨，偷工减料折人民币约4.44万元。

后 记

　　东平渔港是1998年第一批国债项目，只要镇政府领导大笔一挥，十几万元建设资金可以随便被拿走，无人监督，也不敢监督；施工单位财务账没有工程建设成本核算；银行账户都是个体承包人以施工单位名义开设，与私人账户无异，不办理任何手续就可从银行一次性支取几十万元甚至一百几十万现金；白条入账，一千几百万的资金无账可查；个体承包人与施工单位的"挂靠"关系被视为合法；有关人员串通做假的行为甚至在审计撤点的最后时刻仍未停止。
虽然东平渔港建港指挥部挪用国债资金案件已告一段落，但项目建设中出现的违法违纪问题，在社会上造成了恶劣影响，其教训之深刻，值得举一反三，认真记取。首先要进一步完善重大建设项目的执法监察机制，增强有关人员的政纪法纪意识，提高自我约束能力；其次必须加强工程领域的制度建设，杜塞制度漏洞，防范于未然。最后，重大建设项目必须继续强化事后审计监督。只有如此才能切实加强对项目的管理和监督，真正搞好重大项目的建设。(陈莹菲)