乡镇下属企业政府性资产与集体性资产审计案例

　　一、引言

　　为积极探索乡镇下属企业政府性资产与集体性资产审计思路和方法，着力推进乡镇下属企业领导干部经济责任审计新模式，舟山市普陀区沈家门街道审计站在年初安排审计项目计划时，将“街道下属企业领导干部经济责任审计”作为贯彻实施政府性资产与集体性资产审计的试点项目，要求按《浙江省乡镇党政领导干部经济责任审计操作指南》的内容，充分结合街道实际组织实施，在审计思路、审计方法、审计成效上有所创新、有所突破，以便作为今后我站开展经济责任审计的指导性模板。

　　为更好地探索新型审计模式，审计组打破固有思维束缚，摆脱思维定势，集思广益，大胆创新审计思路，巧做“边缘”文章，取得了良好的成效。一是通过审计，就乡镇某校教师收入分配、乡镇集体资产管理提炼形成两份审计专报，分别得到街道主要领导批示;二是审计发现的问题向区财政局、区教育局等部门反映后，引起高度重视，有关主管部门已经着手调研完善相关制度和办法;三是街道下属被审计单位积极落实整改，4家欠缴土地款的企业中已收回3家企业土地款113.38万元，收回逾期借款本息124万元，盘活资金76万元;收回重复发放的某校教师奖金5.5万元;总建筑面积485平方米的9处账外房产正加紧办理评估入账手续，历史性不良资产142万元正加紧办理核销手续。本次审计能够取得如此成效，验证了“思路决定出路”这一说法，新的审计理念推动着审计工作不断向前发展。

　　二、寻找突破口

　　S街道是区政府所在地，所辖区域大部分位于主城区中心区域，下辖20个社区、17个行政村，辖区总人口13万人，属于全区工业重镇，2009年工业总产值123亿元，可用财力0.95亿元。原来下属集体企业众多，但在2000年左右已相继整体转制。现有的几家下属企业，政府性资产分布和结构相比而言并不复杂。如何在有限的可审资源中科学、准确探查政府性资产与集体性资产审计的切入点，是摆在审计组面前的首要任务。

　　(一)全面掌握相关单位运作情况。审前调查从三路入手，收集和掌握街道下属单位运作情况。一是找街道有关分管领导、原集体企业转制办公室以及部分下属单位负责人，要求他们介绍相关单位成立背景和运作情况;二是到财政部门、工商管理部门了解掌握S街道下属国有企业、集体企业成立时间、注销时间等基本信息，并同其他渠道掌握的单位信息相互比对，在确认无任何单位遗漏的前提下再确定资产审计的切入点;三是到工业园区实地察看了解园区开发情况，重点掌握近几年新入园企业、关停企业情况。

　　(二)勾勒政府性与集体性资产分布结构视图。资产审计不像资金审计那样有清晰的流转脉络可循，资产分布在关联单位与非关联单位之间，具有不同的形态和属性。审计组根据单位属性、业务形态、资产类型等基本要素，把调查掌握的若干家单位划分为不同层次的关联结构图，第一类单位是根据财政资金缴拨款关系，确定非企业性资产分布图;第二类单位是根据投资与被投资关系，确定街道直属企业性资产分布图，再进一步细分经营性企业资产与非经营性企业资产;第三类单位是根据管辖关系，确定社区、村自办企业资产分布图。

　　(三)框定政府性与集体性资产管理的临界边缘。审计组对照政府性与集体性资产分布图，对各类拥有和控制政府性集体性资产的单位逐个进行剖析，试图分析最容易产生管理漏洞的薄弱环节。历次审计对外围单位延伸审计点到为止，尤其是对长期未处理的历史遗留资产、街道与区属主管部门双重管理的单位资产以及一些界于国有性质与集体性质单位的资产等历史边缘、管理边缘问题没有引起足够的关注。考虑再三，审计组确定重点关注边缘单位的资产管理问题，将街道资产经营公司拥有的历史遗留资产、区教育局与街道双重主管的成校、街道与村集体共同投资的轮渡公司以及街道资产经营公司控股的工业园区开发公司等边缘化的单位或资产管理情况作为资产审计的突破口。

　　三、重点突破

　　边缘单位和资产大部分处于管理的边缘或真空地带，平时管理者和经办人员少有关注，部分原始资料由于年代久远、人员更替等原因已经遗失或记忆不清，部分事项由于管理和控制相对薄弱缺少书面资料，这些都给审计取证和审计判断带来很大的障碍。

　　(一)十年欠款一朝追回。审计组一开始就在街道资产经营公司历史遗留资产审计中遇到麻烦，街道将原集体转制企业剥离资产都上划给街道资产经营公司，遗留资产形态包括应收债权、存货、没有权属证书的房产等，如何确定应收债权质量以及各类房产账面完整性是资产审计的关键。从历次审计看，都将历史遗留的应收债权68万元划归待核销不良资产，对历史遗留房产也都反映产权存在瑕疵，有关资产管理人员一直重复这句话“这些债权都是以前镇办企业转制遗留下的，都是些烂账，讨也不知到哪讨，房产也是这么个情况，但是我们对外出租都是招标过的，租金都入账了”。

　　这些历史遗留资产如果真的如资产管理员所说的那样，那么经过这次审计将要求资产经营公司办理债权核销手续，这些债权将从边缘化状态变成消失状态，但是审计人员并没有一味采信资产管理员的解释，凭借职业谨慎要把好最后一道审核关。在没有任何有效原始资料的情况下，审计人员决定运用原始的比对策略，将债权明细所列企业名册发函给工商管理部门，要求模糊查找匹配企业情况，并与区财政以及街道财政扶持企业名册比对，果然发现有效信息。有一笔债权45万元的欠款单位是普陀某锚链厂，但是在区财政2009年企业奖励扶持名单中，有一家市某锚链厂地方财政贡献超50万元，被奖励25万元。难道这是同一家企业?带着疑问，审计组到锚链厂延伸审计了解情况。审计人员刚说明来意，该企业负责人承认确实欠S街道资产经营公司一笔欠款45万元，并提供了一份还款协议，上面约定2006年底还清欠款和利息。但由于资产经营公司没有上门催讨，自己也就没有主动还款的意思。至此，审计人员终于松了一口气，大致一算连本带息有61万元欠款就这样追了回来。

　　(二)账外资产逐项查实。根据第一次的比对经验，审计组接下来又将房租收入与账面房产清册进行比对，结果发现：资产经营公司有9处房产，建筑面积共485平方米，账面有租金收入，却没有发现相应的固定资产账。审计人员逐个调取招投标资料，分头到资料载明的地段实地调查，查清由于管理不到位等原因造成9处房产长期游离于账外，边缘资产的管理风险可想而知。

　　J公司是一家负责街道工业园区土地开发、基础建设的集体控股企业，目前园区开发项目基本结束。审计组并没有因为这家集体控股企业近几年没有开展重大开发项目而在思想上有丝毫松懈，而是把审计重点放在土地款回笼率上，尤其是那些已办理土地证的企业拖欠土地款，如果没有采取必要的资产保全措施，国家和集体资金、资产面临流失风险。为此，审计组兵分两路，一路到国土部门了解该园区近几年企业新办出的土地证情况，另一路到开发公司调出近几年所有企业引进合同，计算每家企业的供地面积和地价，并与账面企业土地预收款、应收款企业土地款逐个核对，从中发现有4家企业已经办出土地证书，但仍拖欠土地款159.69万元。J公司既未作为企业欠款挂帐处理，也未采取任何资产保全措施，资产安全存在重大风险。通过审计，J公司高度重视，当即给有关企业下达了限期缴款通知书。

　　(三)重复享受一招点破。接下来的街道成人学校审计又有了意想不到的发现：街道成校是由区教育局、S街道双重管理的单位，人员都是其他学校借调来的，办公地点由S街道无偿提供，业务单一，没有多少自有资产。但是从以往的审计经验看，两边管的单位极易造成两不管，更易产生管理漏洞。对于这种单位的审计，审计的重点是资金收入的完整性、资金支出的规范性。审计人员事前通过GOOGLE搜索引擎查找有关S街道成人办学信息，了解到2007年至2009年该校先后通过某学院职工技协与M高校、N高校联合开办航海轮机大专班，但具体班次不详。审计人员将M高校分来的办学收益与分成协议、学生名册比对，没有发现异常;但是N高校的分成收益明显出现断档，2008年、2009年没有分成收益，但网上信息显示在2008年、2009年确实存在与N高校联合办班的事实。在证据面前，该校校长终于承认，N高校的分成收益一直滞留在某学院，共计13万元，主要考虑街道对成校可发奖金实行年度考核结算，为保证成校收益的稳定性，故意隐瞒了部分分成收益，用来“以丰补歉”。

　　进一步审计成校借调教师工资福利情况，又验证了边缘单位两边管会造成两不管这一管理通病。审计组再次兵分两路，一路通过教育局到有关学校调查掌握借调教师在原所在学校工资奖金发放情况，一路详细摘录借调教师在成校享受的奖金福利情况，两路数据一汇总，成校教师奖金福利“两头靠”问题又浮出水面。几名借调教师既在原所在学校照常享受工资、各类奖金，又在街道成校参照街道工作人员标准享受奖金福利，每人每年重复享受奖金福利××元。

　　四、成果放大

　　街道成校以及下属集体企业资产、财务管理存在的问题暴露出乡镇成校系统人员结构复杂、收入分配体系不统一，乡镇下属集体企业管理薄弱，缺乏类似国有企业相对完善的管理制度体系。挖掘共性问题，规范系统或行业管理，发挥审计辐射效应是提升审计成效的关键。为此，审计组并没有把眼光局限于街道下属企业，而是继续从外围着手，结合其他两个乡镇审计情况，归纳体制机制中存在的共性问题。

　　(一)成校奖金“两头靠”源于分配机制空白。从财政、教育主管部门以及S街道成校、其他乡镇成校调查掌握的信息看，成校教师奖金福利“两头靠”是一个普遍性问题，根源在于没有统一规范的成校教师收入分配体系，部分借调教师在原所在学校工资奖金由财政、教育主管部门核定发放，而在成校的奖金福利参照乡镇街道又自行发放，没有实行总额控制、差额享受，部分乡镇成校在编教师既享受所在乡镇奖金福利待遇，又享受绩效工资待遇。为此，审计组综合提炼乡镇成校收入分配中存在的体制机制性问题，提交了审计专报《乡镇街道成校借调教师奖金福利“两头靠”现象亟需重视》。目前区长已经在审计专报上批示，财政、教育主管部门正在开展调研，下一步将根据调研结果出台完善乡镇街道成校收入分配政策和财务管理文件。

　　(二)乡镇下属集体资产管理薄弱源于制度体系空白。街道下属政府性与集体性资产审计暴露出街道下属集体企业不良资产挂帐严重，逾期债务催讨不力，账外房产、账外应收款项存在管理漏洞等一系列集体资产管理薄弱环节，也从侧面反映出全区乡镇下属集体资产管理制度体系真空，尽快建立完善类似国有资产管理制度体系已属当务之急。要求相关部门全面调查摸底乡镇集体资产管理现状，尽快拟定切实可行的管理措施。目前，区监察、财政、审计三部门已就相关事项召开协调会议，明确由区监察局牵头，组织开展一次乡镇下属集体企业管理现状调研，再在调研的基础上研究完善下一步的管理办法。

　　五、总结与思考

　　(一)思路决定出路。对街道下属单位的经济责任审计，如果沿用以往的审计理念和审计思路，就会继续走进常规审计的“死胡同”，难以求得审计成效的突破，也会带来审计风险。正是由于政府性资产与集体性资产审计理念的提出，倒逼审计人员用全新的理念来重新审视乡镇经济责任审计工作，倒逼审计人员打破固有审计思维定势，构建与全部政府性资产审计相适应的审计思路，寻找以往审计从未走过的蹊径，站在全部政府性资金管理角度看待问题，解决查什么的问题，真正实现审计全方位规范管理、化解风险的目的。

　　(二)技术方法助推审计成效。好的思路起到总体指引作用，指导审计人员朝哪个方向走，奔什么目标去。但是将思路转化为实际成效还需要恰当、合理的审计技术方法，需要围绕审计目标巧妙地收集审计证据，不放过任何政府性资产与集体性资产管理方面的体制机制问题。在街道下属政府性资产与集体性资产审计中，我们结合其他审计项目、网络等渠道掌握的信息，运用比对、函调、外围取证等技术方法，很好地解决了信息不对称、资料不齐全等实际困难，解决了怎样查的问题。

　　(三)资产审计也要有所侧重。目前政府性资产与集体性资产审计尚处在探索完善阶段，我们不求在每个审计项目中面面俱到，需要根据被审计单位实际情况合理确定资产审计的重点，比对我们在街道下属企业审计中重点选择边缘性资产和单位作为审计重点，在关注集体企业资产管理状况时把握单位范围的选择问题，重点关注街道直属集体资产，淡化社区、村级集体资产，从而起到事半功倍的效果。