自贡市完善农村土地承包制度的对策研究

　　农村土地承包制度的巩固完善事关广大农民群众的切身利益，事关农村经济发展和农村社会稳定大局。为认真研究和解决现行农村土地承包制度运行中存在的问题，我们最近对我市9个乡镇、10个村、20个组、91个农户进行了专题调查。现结合我市农村土地承包制度演变发展经验、针对运行中存在问题，就进一步完善发展农村土地承包制度提出对策建议如下。

　　一、自贡市农村土地承包制度的历史及现状

　　1、1979年至1997年农村集体土地完成了“队有队营”向“队有户营”的转变。

　　由于五十年代末期以来实行的“三级所有、队为基础”的土地占用制度严重脱离了中国农村生产力发展的实际水平，存在着严重的弊端：首先是管理体制过分集中，种什么、怎么种全按行政指令进行;其次是经营方针上执行“以粮为纲”，农村产业结构长期得不到优化，农民收入来源狭窄;第三是分配上的严重平均主义使农民的劳动积极性受到压抑，劳动生产率难以提高。

　　为切实有效解决这些问题，中共中央于1978年底制定了《关于加快农业发展若干问题的决议》。《决议》作出了“人民公社的基本核算单位，有权因地制宜进行种植，有权决定增产措施，有权决定经营管理方法，有权分配自己的产品和现金，有权抵制任何领导机关和领导的瞎指挥”规定。正是有了中央赋予的“五权”，我市农村土地制度的一场伟大变革才由点到面的从幕后走到了台前。1979年至1983年，我市先后在大安区红旗乡、荣县桥头乡、新桥乡、沿滩区九洪乡进行农业生产责任制试点。全市农村在经历了“小段包工、定额计酬”——“包产到组”——“水统旱包”——“包产到户”——“包干到户”(土地户营)的演变后，到1983年底，全市有13822个生产队和523998个农户实行了包干到户(包括按人、按劳和人劳各半的三种包地方式)，分别占全市生产队总数的99.50%和农户总数的99.42%。此后，我市农村的家庭联产承包制度逐步向农林牧副渔等多种经营延伸。到1987年，全市属于乡、村、组三级所有的机动地、成片林果茶园、水库、山平塘、电排、作坊等基本上实行了承包经营。

　　概括这一阶段我市农业经营体制的演变过程，变革中最具深刻意义的是包干到户的全面实行。包干到户凭借对土地这一基本生产资料的实际占有，将劳动与成果之间的利益彻底明晰化了。通俗讲就是“交够国家的、留够集体的、剩下全是自己的”。应当指出，从生产队的统一经营变革到包干到户的家庭经营，这种变革具有划时代的意义。它在不触动土地集体所有的前提下，较好地解决了土地所有与土地经营的矛盾，确立了农户经营的主导权，给予了农户最大程度上的生产自主权和产品支配权，促进了农业生产力的大发展。

　　2、1998年至2003年3月1日农村土地承包实现了从频繁调整到30年不变的转变。

　　在农村土地的第一轮承包期间，尽管中央一系列政策一再强调稳定，但因我市大多数地方人地矛盾突出，3—5年间对承包地进行调整的现象普遍存在，到1989年全市农村无地人口已达10%。由于矛盾太过突出，1990年全市13847农业社中，有13828个农业社采用“大稳定小调整”办法实现了按人承包土地。在这种土地制度现状下，农民实际面临着三种不确定因素：一是承包土地面积的不确定性，即不能预期几年后是否继续或失去所经营的土地，从而得到或丧失所进行的投资;二是边界的不确定性，即土地的调整会对地界进行挪动，既使包地总面积不变，地块变动同样影响农户的投资;三是补偿的不确定性，即土地调整时，能否保证得到相应的投资补偿。这些不确定因素又在很大程度上制约了土地承包经营权的发挥。对此，党中央、国务院早在1993年的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展若干政策措施》(中发【1993】11号)中，首次明确提出了耕地承包期再延长30年不变。但由于缺乏可操作性的相应规定，该项政策在大多数地方未能很好的执行到位。直到1997年《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发【1997】16号文)作出了更加祥尽具体的规定后，土地承包的大面积稳定才得到了有效落实。

　　1997年，我市根据《中共四川省委办公厅四川省人民政府办公厅关于认真贯彻进一步稳定完善农村土地承包关系的通知》(川委办【1997】56号文)关于“第一轮土地承包到期的，都要开展延长承包期的工作。土地承包期再延长30年不变，‘四荒’地的承包期可以延长到50至70年。”和“延长承包期后，各地都要按中央规定向农户颁发土地承包经营权证书。我省土地承包经营权证书由县级人民政府按省上规定的格式统一印制，由乡(镇)农业承包合同主管部门颁发”的要求，通过在荣县成佳镇试点取得经验的基础上，全面推开了我市农村土地的延包(第二轮承包)和颁证工作。经过近两年的扎实工作，到1999年底，我市共签订土地延包合同66万份，发放土地承包经营权证书66万本，全面完成了农村土地第二轮承包工作。

　　1998年到2003年，随着农村土地承包经营权的长期稳定和逐渐递增的农村劳动力转移，我市农民对土地的依赖程度有所降低，与此同时，适应农业产业化发展需要的农村土地流转明显加快。

　　3、2003年3月1日随着《农村土地承包法》的生效我市农村土地承包进入法制管理轨道。

　　经过农村土地承包20多年的实践和政策总结，2002年8月29日第九届全国人大第29次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》。《农村土地承包法》的颁布和施行奠定了新时期农村经济发展的法律和制度基础，对进一步调动和保护农民的积极性，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定具有重大意义。为认真贯彻落实该法，三年来我市各级党委、人大、政府和农(林)业主管部门紧密围绕稳定、规范、维权、发展四个重点开展工作，有效促进了我市农村土地承包关系的进一步稳定和经营权流转的进一步规范。

　　主要做法和效果：(1)采取多种形式广泛宣传，切实做到家喻户晓。全市各级共召开学习宣传会议102次，出动宣传车36台次，印发各种宣传资料25000份，张贴各类宣传资料7200份，接受咨询900人次。通过宣传使广大农民群众对法律的基本精神和主要内容有了初步了解，为农村土地承包的当事人正确运用法律，依法维护自身合法权益，认真履行义务奠定了良好基础。(2)开展培训教育，增强广大干部的法制意识。根据自府办发[2003]42号文件安排，全市共培训市、县(区)、乡(镇)、村四级干部3020人。通过全面系统学习，使各级干部，特别是从事执法管理的各级农经干部对《农村土地承包法》颁布的重大意义，立法精神和各项规定有了较为全面的了解，增强了依法行政，依法维护当事人权益的意识。(3)健全了机构，强化了管理。全市健全完善了乡(镇)农业承包合同管理委员会96个。除此之外，部分区县还建立了农业承包合同仲裁委员会和试办了村级农业承包合同纠纷调解小组，初步使管理工作步入了制度化、规范化轨道。(4)建立土地台帐和健全合同档案。按照市档案局和市农业局的统一部署，全市以乡镇为单位完成了农业承包合同的清理、完善、装订、归档和设立土地台帐，实行一社一簿、一户一卡、一地一格工作，保证了土地经营权证书面积、计税面积、合同面积、流转面积、台帐面积相统一。(5)切实做好合同纠纷调解和仲裁工作。农村第二轮土地承包以来，全市共签订各类农业承包合同66.58万份，累计签订农村土地流转合同21498份。在土地承包和土地流转合同中，产生合同纠纷的4693份，通过调解解决4432件，通过基层政府和农业承包合同管理机关裁决261件，分别占解决纠纷件数的94%和6%，有效维护了当事人的合法权益，促进了农村社会稳定和经济发展。(6)积极引导和规范促进农村土地经营权流转。在各级党委、政府的高度重视和各级农业主管部门的切实指导下，我市农村土地经营权流转得到了快速、有序、健康发展。目前，我市农村土地经营权流转总面积23.59万亩。一是耕地流转面积18.21万亩，占总耕地面积的9%，流转渉及的农户6.77万户，占农户总数的10%;二是“四荒”流转面积5.38万亩，占“四荒”总面积的31%。(7)加强监管，确保农村集体土地征用补偿费兑付到位。1999年1月1日至2005年7月31日，全市征地9298.72亩，应兑付土地补偿费、安置补助费和青苗及附着物补偿费20713.66万元，实际兑付20713.66万元，其中：“全征全转”支付补偿、补助费11076.37万元，未发生拖欠农民征地补偿费问题。

　　总起来说，我市始于上世纪70年代末期的农村土地经营制度改革，是在党的十一届三中全会精神指引下，坚持解放思想、实事求是的一次成功实践。其核心就是将集体所有的土地承包给农民，实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度。这一制度从根本上调动了农民的积极性，促进了农业生产迅速提高。这一制度历经20多年巩固完善已日渐成熟规范，为我市农村经济发展和社会稳定发挥了重要作用。不可否认，在今后一个较长的时期内，以家庭承包为基础的土地承包制度仍将继续发挥积极作用。但也应看到，随着农村经济的不断发展，农村劳动力的转移和农村社会保障体制的健全，农民对土地的依赖程度会有所减弱，部分农民甚至会放弃承包地;加之农业产业化的发展对土地规模经营的强烈要求，土地流转提速和土地的适度规模化经营将成为必然趋势。

　　二、自贡市农村土地承包和土地流转中反映出的主要问题

　　农村土地承包和土地流转因涉及面宽、影响面大、政策性强，问题的表现也是多层面和多方面的，以下仅反映需向省上提出建议的部分。

　　1、政策的重大调整使一些历史遗留问题凸现。随着农副产品价格的提升，农税、“两工”的取消和实施粮食直接补贴，农村土地经营效益明显提高，农民对土地倍加重视，由此引发的土地纷争和农民上访明显上升。从群众上访情况看，反映问题较为集中的有以下两个方面：一是过去修建乡村公路占地和水库淹没占地只作了税费调整而未作承包地调整，取消农业税费并实施种粮直补后，少地的农业社和少地农户要求补地的愿望十分强烈;二是历史上遗留下来的“轮换工”、“两劳人员”、“小城镇落户人员”承包地被农业社收回的问题。

　　2、实施农村承包地30年不变后，一些地方人地矛盾突出。我市实施土地二轮承包并向农户颁发土地经营权证书明确30年承包期后，多数地方采用“以生顶死”方法排队候地。由于出生率远大于死亡率，因此，排队候地的人数逐年增加，矛盾十分突出。特别是2003年按《农村土地承包法》执行“死绝户”和全家迁入设区的市的农户才可收回承包地后，各地的人地矛盾变得更加突出，对此基层干部和群众意见很大。如我市沿滩区富全镇1999年1月到2005年5月出生人口达1350人，死亡人口仅680人，生与死之比为2比1。目前该镇新房村3060人中就有250人无地，占8.2%，该村三组320人中就有40个人无地，占12.5%。

　　3、农户在承包耕地和已流转的耕地上实施退耕还林极易引发权属纠纷。《农村土地承包法》对耕地、林地的规定至少包含了两个差异，首先是承包期的差异，即第二十条规定了耕地的承包期最长30年，林地的承包期最长70年。其次是范围差异，即第二十七条规定了特殊情形的调地是耕地和草地而不包括林地。目前，仅我市富顺县退耕还林面积就达15万亩，其林业部门填发的《林权证》期限为七十年，而县人民政府颁发的《农村土地承包经营权证书》期限为三十年，绝大多数土地流转合同的期限更短。这些不一致性极易引发权属矛盾。

　　4、《农村土地承包法》未对农村集体经济组织成员作明确界定，致使实践中许多矛盾难以解决。《农村土地承包法》实施前，我市大多数地方对包地人员资格执行的是农民个人在户籍所在农业社享受土地承包权。即户籍=承包权(含候地)=承担义务(含提留统筹两工)=集体经济组织成员=享受收益分配和征占地安置补偿模式。个人户籍迁出或农转非，承包地自然退回农业社。随着《农村土地承包法》规定的承包单位由“人”变“户”并30年不变，加之土地上各项义务的取消和户籍管理的不规范，原有概念上的集体经济组织成员已不复存在。因此各级干部很难解决实践中与集体经济组织成员挂钩的排队候地、收益分配和补偿安置问题。

　　5、管理约束机制不健全不利于规范土地流转。近年来，土地流转一直缺乏明确具体的管理约束机制，使流转难以规范统一，特别是大量的口头约定和不规范的合同，形成了较多的纠纷隐患。据我市大安区调查，截至2005年底，全区共有7860个农户的17466亩耕地进行了流转，占全区耕地总面积的8.75%。在这7860个农户的土地流转中，书面协议仅占36%。从全市土地流转情况看，转包转让大部分未签订书面合同，业主承租的土地虽然签订了租赁合同，但普遍未经审查，也没有第三方鉴证，合同条款也不完善，内容过于简单，对双方的权利、义务及违约责任、补偿措施等缺乏全面系统的规定，更谈不上对业主进行资质审查和登记备案。因此，在土地流转时乡(镇)农村土地承包管理部门很难实施规范管理。

　　6、林地流转缺乏具体管理办法，也未进行价值评估，林农的利益难以得到保障。

　　7、征地农转非安置途径单一。目前，由于客观上存在征地农转非人员文化素质低、劳动技能差，加之转岗培训资金匮乏和再就业机制不健全等原因，使得就业难的矛盾十分突出。若采取就业安置，大多数企业都不愿接收。新国土法实施后，我市的征地农转非基本上采取货币安置，即一次性发放安置补助费。这样，一部分人会利用安置费去从事第二、三产业，生活基本有着;一部分人也会坐吃山空，逐步走向生活无着，形成新的社会问题。

　　8、乡(镇)农经干部工资待遇低、人员队伍不稳、工作经费严重短缺。乡镇农经管理干部作为事业人员来进行改革，使得一部分人员流失，影响了《农村土地承包法》的贯彻实施。同时，许多非农经工作人员分流到农村经营管理工作岗位。由于这些人员没有进行过系统的业务培训，缺乏相应的专业知识，难以保证工作质量。再加之他们的工资福利待遇在原有基础上平均降低了35%左右，其工作积极性受到了很大的挫伤。

　　三、进一步完善土地承包制度的对策建议

　　(一)《农村土地承包法》的完整性和操作性不强，省上应尽快制定更加全面细化的实施办法。

　　1、在土地承包方面：(1)应进一步明确何种人可以承包土地以及享受集体的收益分配和征占地补偿安置。(2)应对承包地荒芜情况的处理作出相关规定。(3)第二十七条因特殊情况进行的承包地调整应包括乡村道路、集体水利实施建设占地等。

　　2、在土地流转方面：针对当前土地流转实践中因个别农户反对造成大多数农户土地流转流产，从而影响到土地规模经营和农业产业化发展问题，建议应当允许在决定是否进行土地流转问题上采用少数服从多数办法或者进行承包地置换办法。

　　3、在执法主体方面：为保持执法主体的上下一致，建议将乡镇一级的执法管理职责进一步具体到“乡镇农业承包合同管理机构”。

　　4、在与其他法规的衔接方面：由于开矿采沙可能产生损毁承包地及农作物，造成村社、承包农户、矿主赔偿纠纷，开矿事项应事前报经农业部门审查批准方能开工生产。

　　(二)采取积极措施，妥善解决土地承包的历史遗留问题。针对《农村土地承包法》实施前一些地方土地承包的政策执行不到位问题，我市党委、政府在下发的《关于认真贯彻中央省委1号文件精神进一步落实惠农政策防止农民负担反弹的通知》(自委办【2005】80号文)中曾作过一些规定，如“在农村土地30年的承包期内，任何组织和个人都不得以任何借口收回承包地或者调整承包地。对个别地方进行的违规小调整，各级农村土地承包管理部门要坚决予以纠正。已收两劳人员、轮换工、小城镇落户人员承包地的地方，有机动地的要用机动地及时为其落实承包地，没有机动地的要允许其排队候地并优先给予解决”。但这些规定并非治本之策。为此建议(1)省上应制定一个统一政策，凡2003年3月1日前已经发生的乡村道路占地和村社集体水库淹没地问题，允许经村民会议讨论通过、乡(镇)人民政府批准、报县级农业主管部门审查备案后，可进行一次性的土地调整并换发新证。(2)本着权利义务对等原则，对《农村土地承包法》实施前已收回了“农转非”(镇及镇以上)、“轮换工”土地的，一律不再享有承包权和分配权。“两劳人员”可排队候地，优先解决。(3)省政府应尽快废止《四川省人民政府批转省劳动厅关于调整统一家居农村老工人换工政策意见的通知》(川府发【1992】24号文)

　　(三)切实解决人地矛盾，保持法与政策的连续性。建议省上在讨论制定的《四川省<农村土地承包法>实施办法》中，不应以户为承包单位而应以人为承包单位。这样既能按人收回死亡、“农转非”和嫁迁人口的承包地，从根本上解决一些户头人少地多，一些户头人多地少的矛盾，又未增加承包地总份数，进一步碎化承包地问题。

　　(四)防止发生耕地承包权与林业产权纠纷。建议(1)耕地流转的受让方未经原承包人书面同意，不得进行退耕还林;已经进行了退耕还林的要在流转合同上补充此项内容。(2)为同《基本农田保护条例》保持一致，应当取消承包耕地上的退耕还林。(3)已发和未发林权证均应同耕地的30年承包期保持吻合。

　　(五)明确界定农村集体经济组织成员资格。虽然《农村土地承包法》第五条规定了“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”。但何为“农村集体经济组织成员”，他(她)同农民、村民、居民有何区别，该法却未作界定。这一最基本最重要并与“承包权”“收益分配权”“征占地补偿安置权”紧密相连的概念是不能回避的，所以省上出台《实施办法》必须要有这个东西。建议可用省上起草的《四川省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第2稿中规定，即符合下例条件之一者为集体经济组织成员(1)本集体经济组织出生且户口未迁出的;(2)与本集体经济组织成员结婚且户口迁入的;(3)本集体经济组织成员依法办理领养手续且户口已迁入的子女;(4)其他将户口依法迁入，并经本集体经济组织成员会议2/3以上同意，接纳为本集体经济组织成员的。

　　(六)采取有力措施，切实加强土地承包和流转的合同管理。随着日渐上升的土地承包和土地流转纠纷，加强乡(镇)一级农业承包合同管理机构的职权职责十分迫切。(1)从有利维护双方权益，有效防范纠纷隐患出发，建议对土地流转应明确规定：“农村土地流转须按《农村土地承包法》订立书面合同，并由乡镇农业承包合同管理委员会或乡(镇)农经管理机构审查，鉴证和登记管理。”(2)介于农村土地承包和土地流转纠纷法院几乎不受理，建议应尽快出台《农村土地承包流转纠纷仲裁条例》。

　　(七)加强森林资源评估和规范林地流转。建议在省市两级建立森林资源资产评估仲裁机构，县级建立森林资源资产评估机构并进一步细化林地流转管理办法。

　　(八)切实维护非农建设征地中农民的合法利益。土地是不可再生的稀缺资源。随着市场经济的发展，土地不仅具有生活保障功能，还具有不断增值的资产功能。从切实有效保障征地失地农民利益出发，建议对非农建设征地，要区别公益性和非公益性的不同性质，采取不同的用地方式。对国家公益性建设用地，可采取征用的办法，但征地补偿款应大部分归农民。对经营性建设用地，不宜再采取征用和“一次性买断”的做法，应借鉴经济发达省市经验，采取租赁或土地入股经营的形式，使农民获得长期稳定的收益。

　　(九)增加经费投入，稳定农经干部队伍。乡镇农村经营管理机构肩负着土地承包管理、农民负担管理、村社财务管理、统计审计等繁重的政府管理职能。各级党委、政府应关心爱护这支队伍，调动他们的工作积极性，确保必要的经费开支，以适应新时期新农村的发展需要。建议我省向新疆、重庆学习，认真贯彻执行中央编办、农业部、财政部、科技部《关于印发基层农技推广体系改革试点工作意见的通知》(农经发【2003】5号文件)规定，将乡镇以上农经干部纳入公务员序列管理，从根本上改变目前上上下下均是事业身份从事行政管理的不合法、不合规状况。

　　自贡市农业局 张开育 税承琴

　　二〇〇八年七月三日

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