农村土地承包责任制基础上的制度创新

　　在当前关于农村土地问题的讨论中，一般可以分为两个方面：一个是城镇土地的征用;另一个是农村土地的流转。前者更多地反映了官民博弈，折射出的我国制度变迁轨迹，已经引起学者、媒体和社会的广泛关注。后者则反映了我国市场经济体制建立过程中的基础性工作：生产要素的流动。这是我国构建农村市场经济体系，实现农民致富的基础工程，缺少它则无法从根本上完成向市场经济体制的实质性转轨。

　　现阶段农村发展的重大问题之一是农民的致富问题。达到这一点一般有两条途径：一是技术创新，主要包括采用新的品种、新的耕作技术和方法。二是组织和制度创新，通过创立新的经济组织和经济制度，合理配置和利用农村的各种生产要素，来达到致富的目的。前者大致属于生产力的范畴，后者则是对生产关系的调整和改进。农村生产要素流动的制度创新，则属于后者。

　　目前，没有人会天真地认为，我国市场经济体制要建立在各种生产要素静止的基础上，因为过去计划经济体制的一个重要特征，就是生产要素的非流动性，那是没有办法实现资源的合理配置的。我们承认市场作为资源配置的基础性作用，就是承认生产要素是需要流动的。只有在流动中，资本才能够增值，才能够创造更多的社会财富，这中间也包括了农民的增收。其实这是关于市场经济理论的基本知识，并不是什么高深的学问。但是在实践中，人们却不时违背这条基本的原理，做出一些与市场经济基本规律背道而驰、似是而非的决策和选择。在农村土地流转问题上，我们就面临这样的挑战。

　　我国农村的生产资料可以基本归为两类：农村劳动力和土地。改革开放30多年来，农村劳动力的流动已经渐成大势，它极大地促进了我国城市化的进程，同时也使这种生产资源通过流动得到了合理的配置。同样一个农村劳动力，配置在城市还是农村，其产生的经济效益是完全不同的。

　　对于土地这一农村最重要的生产资料的流动问题，在经过了多年的讨论、研究和试点之后，很多学者和政府官员也终于越过了土地不能流动的门槛，认为经过严格的规范，我国农村土地完全可以采取适当的形式进行流动，以促进农村经济的发展和农民的增收。

　　目前，我国农村土地采取的是村集体所有，农民拥有土地的长期承包使用权的制度。农村土地承包责任制是我国农村土地的基本制度。这一制度的优越性在于：它保证了村集体对农村土地的所有权，从而在制度上防治了土地的私人买卖，蕴含了公有制的成分。该制度又将土地的长期承包使用权交给了农民，使农民对自己承包的土地拥有了类似土地所有权所包含的一切权利。这就把市场经济中产权的基本内容包括进去了。这种农村土地承包经营权，在某种意义上等同于所有权。正是该制度的这些优越性，使得它从产生之日起，就显示出了强大的生命力，也极大地促进了我国农业的大发展，得到了广大农民的衷心拥护和支持。显然，当前我国农村土地流转的制度创新，必须建立在这一我国农村土地基本制度之上，才是合理的和可行的。

　　从目前我国各地的具体实践来看，由于不具备土地私人买卖的制度条件，农民承包地流转的具体形式大都采取了租赁、承包、入股、建立土地合作社和土地银行等形式。通过这些形式使农村土地与投入农业的资本相结合，产生新的农村经济组织和经济制度，达到提高农业生产效益和农民增收的目的。

　　2010年4月份，笔者前往浙江温州、江苏南京六合区、安徽淮北濉溪县、重庆忠县和开县，内蒙巴彦淖尔市临河区调查农村土地流转问题时，深感地方政府在农村土地流转方面的开创性工作和制度创新。

　　温州市的农村土地流转肇始于上个世纪80年代，到1996年已经快速推进，进入2000年后出现明显的地价上升，目前，已经进入竞价包地阶段。从2002年温州农村经济统计资料开始出现“农户承包地流转总面积”栏目，具体流转亩数如下：

　　2002年

　　2003年

　　2004年

　　2005年

　　2006年

　　2007年

　　2008年

　　360433亩

　　424399亩

　　331552亩

　　409521亩

　　450851亩

　　534149亩

　　571725亩

　　2009年春耕备耕期间，温州瑞安市飞云镇农民出现竞价包地现象。农民历昌荣拿出29万元承包了1180亩农田，一举成为当地承包农田最多的大户。在此情形下，另一农民陈庆福赶紧又在原有的每亩350元的价格基础上再加上20元，才挽回部分流转地。1

　　在安徽淮北市，截止2010年3月底，全市农村土地流转面积已达22.5万亩，其中流转耕地面积16.7万亩。流转的主要形式有：

　　租赁

　　转包

　　互换

　　入股

　　其他

　　16.1万亩

　　3.1万亩

　　1.7万亩

　　1.2万亩

　　0.4万亩

　　占71.6%

　　占13.8%

　　占7.6%

　　占5.3%

　　占1.7%

　　淮北市21个乡镇办事处普遍建立了农村土地流转服务中心(或办公室)和土地流转市场，326个行政村全部配备了农村土地流转信息员。全市已有40多家农民专业合作社通过农村土地流转建立规模种养基地，发展高效规模农业。自2009年以来，淮北市通过土地流转新建规模(50亩以上)养殖小区(场)19个，高效种植(50亩以上)小区115个。该市还组建了农村土地股份合作社4家;农村土地信用合作社13家;农村土地流转合作社4家。仅2009年，淮北市财政扶持土地流转资金就达到了617.55万元，而且每年安排300万元农村土地流转专项资金，用于扶持农业规模经营、土地流转合作社和中介组织建设，引导业主增加投入，放大资金扶持效果。2

　　在安徽淮北濉溪县百善镇的“安徽省财政厅农业综合开发示范区”内，笔者了解到，该示范园区面积2.8万亩，现已经进入了4家企业。笔者考察了由顺达公司(经营房地产、建筑和酒类)和大自然公司(经营养猪)一期投入650万元成立的安徽厚望食品有限公司。该公司2009年从农民那里承租土地520亩，每亩租金800元/年，期限30年，建起了100个半地下式日光温室，从事绿色蔬菜生产。出租土地的农民130多人在企业工作。农民收益是：公司保证每户农民每年每亩可得1000元租金;产品销售盈利四六分成，农民得六，公司得四;每月收入不低于1000元。该企业2009年10月成立，运转半年来已初见成效。公司则可以从政府那里得到补贴，主要有：土地流转补贴：淮北市200元/亩，濉溪县50元/亩;菜篮子补助：市8000元/亩，县5000元/亩;省农业综合开发补助52.5万元(一次性);还有修路、水利补助等。厚望食品有限公司蔬菜基地负责人王传魁告诉笔者，他们看好这项投资，预计三年后，就可收回投入。

　　重庆市的忠县是柑桔之乡。那里的农地流转主要有5种形式：公司租赁;大户承包;农民公司;代耕代种;认购经营。到2009年底，该县已流转农民承包地31.25万亩，占全县耕地的1/3，28家龙头企业参与其中。具体分布是：用于粮油生产的13万多亩;蔬菜3万亩;水果14万亩;养殖业6000亩;茶叶2000亩。忠县流转土地的原则是：依法、自愿、有偿、有序、集中经营。美国博富文柑桔有限公司租赁了柑桔园9.62万亩，每年每亩租金440元，农民在该公司工作的劳务收入为每月400元。

　　在内蒙古巴彦淖尔市临河区，当地企业“内蒙古游牧一族生物科技有限公司”向临河区一牧民租赁1.5万亩沙漠的50年使用权，用来种植一种生产保健品的中药材“苁蓉”。笔者跟随公司总经理贺文军访问了那户牧民，交谈中牧民非常乐意将自己承包的沙漠出租出去，以获得更高的收益。

　　在笔者调查的很多中西部省区，劳动力转移的幅度非常大。在重庆市忠县的三汇镇，那里的干部告诉我，当地劳动力外出比例在70-80%，有10%的农户已经不再回农村居住了。安徽淮北市2009年有农村劳动力65万人，其中外出务工的有39.7万人。由此可见，这样大规模的劳动力转移，必然带来农村生产要素土地的大规模流动。这是千家万户的农民与千变万化的市场经济相适应的必然选择，也是不以人的意志为转移的客观规律。政府在这种农民组织制度的创新中，要因势利导，在政策上予以支持，对制度创新进行规范。农村土地通过流动产生出的经济效益，必将成为我国农村继联产承包责任制、农村税费改革之后，推动我国农业向前迅猛发展的强大引擎。预示着我国农村的经济发展，将在组织制度创新方面迎来新局面，展现更强的活力，持续支撑我国经济长期、稳定、健康、高速发展。

　　总之，我们就是要树立这样一种观念：在市场经济中，各种生产要素如果不能流动，是不会产生效益的。生产要素的流动，是市场经济的血液。我们要想通过市场经济使农民富裕起来，就要通过农村的组织创新，制度创新，使农村的生产要素逐步流动起来。目前，农村劳动力的流动基本实现了，它大大促进了农村经济的发展。但农村中最大的生产要素：土地，则在流动问题上仍然处于起步阶段。很多人害怕，一旦土地流动，会导致土地集中，农村出现两极分化。其实，只要我们坚持农村土地承包责任制不变，农民流动的土地，只是使用权，农民可以通过入股、出租、建立土地合作社和土地银行等形式来实现土地的流转，而不是简单地把土地卖掉，这样，既发挥了土地在流转中的增值作用，又保护了农民对土地的控制权，是一种双赢的选择。

　　目前，我国学术界在农村土地问题上的一些观点，需要认真辨析和廓清。

　　有一种观点认为，我国三农问题的核心，既不是农业，也不是农村，而是农民。要在城市化的过程中构造一种农民可以进城，又可以返乡的机制。笔者认为，农民不是抽象的，要与具体的财产权利相结合，才成为一个问题。同样的农民，在农村，与土地相结合，产生了农村的农民问题。在城市，与其工作的单位或者公司相结合，才产生了进城农民的问题。第一代农民工从农村出来后，他们还有可能回去;第二代农民工在农村读完书就去了城市，或者本身就是在城市出生的，农村生活对于这些农民来说，已经是遥远的过去。他们多数是不会回到农村去的，也过不惯农村的生活。笔者在重庆忠县三汇镇就见到过很多已经不回农村的农户，房子已经长期不住人了。这样的农户在全国各地比比皆是，约占整个农户数的10%左右。所以，重庆才会实行“地票”制度，将这部分长期闲置的宅基地复耕为耕地，再拿到土地市场上出售，既解决了城市建设的用地指标，又复耕了农村的闲置土地，农民也得到了实惠。因此，为进城农民保留回归农村的通道，不是农村土地流转的障碍，相反，正因为有一部分农民已经彻底走出了农村，而其他在外务工经商的农民也基本不从事农业生产了，才使得我国农村的土地流转方兴未艾。

　　有人认为，农民在农村的经营中，收入增长有限。因此要警惕资本下乡，瓜分农民的收益。的确，农民在农村的经营中，收入增长是有限的。同样的农民，在农村忙碌一年，收入不过几千元，而在城市打工，一个月就有一两千元的收入。现在，农村经济中最大的问题是农民增收。在城市郊区，土地很值钱，农民致富基本没有问题，温州农村就是例子。其他城市郊区也基本如此。再远一些的农村，可以种植蔬菜、瓜果、甜玉米等高效农业，以满足城市的需要。这就要调整农村的产业结构。农民不傻，把土地出租出去，自己还可以在农业企业中打工，收入当然有保证。在安徽濉溪县百善镇笔者看到，农民出租土地有一份收入，自己在农业企业里打工还有一份收入，又不离开家乡，每天回家吃饭，也节省了开支，这样算下来，比他们种地的收入要高出很多。我们现在搞得是市场经济，市场经济的一个基本要求，是生产要素要能够流动起来。在农村，除了劳动力是生产要素之外，就是土地了。这两种生产要素的流动，前者基本已经实现，后者还在转轨过程中。如果我们不能够把土地这种农村中最重要的生产要素的流动问题解决好，农民的致富问题是永远也解决不好的。城市郊区的农民之所以能够富起来，主要还是那里的土地这个生产要素流动起来了。

　　笔者不能认同那种“资本下乡要警惕”的观点。恰恰相反，要鼓励资本下乡。资本当然要获得利润，但是，只要政策制定好，政府的裁判员当好，保护好农民的权益，资本下乡好处多多。要知道，现在农村最缺少的是什么，就是投资，是资金。而目前我国城市的大量游资，因为找不到合适的投资渠道，在房地产、股票、少数农产品等方面兴风作浪，已经威胁到了我国经济的稳定。资本取得合适的回报是合理的，但这并不意味着资本的回报，就一定是农民的损失。笔者在安徽濉溪县调查看到，安徽省对资本投入农业有各种优惠政策和扶持措施。资本在农业上的回报基本来自政策面，不是来自农民的口袋。我国很多地方的实践，都充分证明，让土地使用权流动起来，将造福广大农民，并带来农村财富的巨大涌流。这种制度创新，将完善我国农村的市场经济体系，吸引大量非农业资本投入农业之中，缓解我国投资渠道不畅的矛盾。广大农民也将在这种土地使用权的流动中，学到新的技术、新的市场观念，从而从一个孤立的农户，进入市场经济发展的网络之中，成为新型的农业工人。

　　有学者认为在农村，微观有效的事情宏观未必有效。从微观上讲，一个农户，一个农业龙头企业，一个地区，可以通过调整农业产业结构，扩大经济作物种植面积，来提高农民的农业收入，但若全国农民都调整产业结构种植经济作物，则全国农民都会倒霉。笔者同样认为这种看法值得商榷。没有人会愚蠢到山东寿光种菜，全国就都种菜的地步。各地发展什么产业，要从当地的实际出发。这是基本的道理。农民知道这个道理，地方干部也知道这个道理，只有持此观点的人不知道。今年笔者在重庆，就看到忠县在大力发展具有本地优势的柑桔产业化生产。在重庆开县的麻柳乡，乡党委书记刘小清和乡长陈进也告诉笔者，在麻柳乡要农民致富，一靠劳动力输出，二靠在当地发展小规模的适用经济作物和养殖业。当地干部还到各个村去调查，看看都有哪些农民在搞自己特色的种植和养殖业，以找到适合当地发展，能使农民致富的路子。微观上的调查，是要找出一些规律，而不是表面上的模仿。记得今年一次参加“土地管理法”修改讨论的会议。会上一位来自美国的中国学者就嘲笑中国政府对农民进行住房建设的补贴，认为现在农民都进城了，还对农民在农村建房进行补贴，是驴头不对马嘴。笔者在重庆调查看到，农民在农村建房的积极性很高，重庆市还统一规划了农村新居，名字叫“巴渝新居”，各种设计图纸有几十本，各种成本不同、建筑式样不同的设计图纸非常丰富，政府有各种补贴，农民非常欢迎。当时笔者想起了那次在北京开会时那位学者对政府补贴农民建房的嘲笑，我认为，他嘲笑的应该正是他自己，因为他没有调查，坐在屋里想当然，其结果必然是形而上学。

　　注释：

　　1.参见《温州农村土地承包经营权流转机制政策研究》，温州市农业局编，2009年11月。

　　2.参见《加快农村土地流转，推动农业规模经营——全市农村土地流转工作汇报》，淮北市农业委员会，2010年3月30日。

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