建立新形势下的排污申报制度

　　排污申报登记制度是指由排污者向环境保护行政主管部门申报其污染物的排放和防治情况，并接受监督管理的一系列法律规范构成的规则系统。申报的主要内容:排污者的基本情况，正常生产和实际作业条件下排放污染物的种类、数量、浓度、处置及排放去向、地点和方式，污染治理和三废综合利用等状况。排污申报登记是国家环境保护诸多法律、法规中规定的排污单位必须履行的一项法定义务，是环境管理的一项基础性工作，是排污费征收工作的一个重要环节，也是搞好环保工作的一个很好的切入点。实行排污申报制度，有利于环境保护行政主管部门及时准确地掌握有关污染物排放和污染防治情况的准确信息，为进行其它方面的环境管理提供依据。

　　但是，现行排污申报制度的法律运用还是1992年原国家环保局第十号令发布的《排放污染物申报登记管理规定》，有很多方面已不适应环保历史性转变，申报的模式和指导模式的法律、制度已到必须变革之时，具体来讲，传统的排污申报制度与现阶段有3个不适应。

　　申报的模式与当前形势不适应目前基层环保部门基础工作需做到“事先申报、事后确报”。国家环境保护总局函复江苏省环保厅《关于排污申报登记是“实报”还是“预报”问题的请示》时说，“根据法律规定，产生和排放污染物的单位，均应如实地申报在正常作业条件下的排污情况。所谓排污申报存在‘预报’与‘实报’之分的观点没有法律依据。”怎样才算“下一年度正常作业条件下”?这不仅是环保部门，就是企业也确实无法掌握。因为，企业排污情况会因生产、经营的原因动态变化。我国目前法律上规定的“在上一年度末申报下一年度正常作业条件下的排污情况”的体制已不能适应新形势下环保工作的需要，并在一定程度上阻碍了环保工作的发展。

　　核定方法与当前形势不适应目前，基层环保部门在核定排污量时有四难，即企业准确填报难、全面申报难、统一监测难、核定难。《排放污染物申报登记管理规定》第十一条规定“排污单位对所排放的污染物，按国家统一规定进行监测、统计。”但一次取样可做为执法依据，而申报是要了解单位全年排污情况。由于一个地区排污单位可达几千家、数据多达几万个，在年申报、月核定中，还含有大量的环境指标，特别是各单位的产品、工艺、治理情况各有不同，排放污染物的差别很大，难以得到具体征收或确定排放污染物数量的准确可靠信息，仅凭软件资料查对，无法进行全面了解。正是由于污染源种类的多样性、污染物计算的复杂性，以及排污者为逃避责任往往设法隐瞒有关排污事项，致使目前使用的自动监控仪器测定法、实测法、物料衡算法、排污系数法还存在较多缺陷。[page]

　　工作量与人手不适应现在基层环保局一般是四五名同志组成工作小组，在一线中队配合下，花几个月突击申报，没有一套完整的、规范的运转制度。其次，《关于排污费征收核定有关工作的通知》第三条规定“环境监察机构应当在每年1月15日前依据排污者申报的《全国排放污染物申报登记报表》进行排污收费年度审核。”笔者认为仅1个月时间，无法完成近千家排污申报登记表的审核，受理下来还要花费大量时间、人力去手工计算、汇总、输入电脑，如因企业上报数据不合格而不受理势必会影响数据汇总上报。

　　笔者结合开展排污申报的具体措施，从法律先行、考核跟上、信息整合、职业准入、加大处罚5个方面谈谈如何能与时而进，借鉴其它行政管理部门好的模式和经验，开展好排污申报工作，使环境管理工作逐步走上系统、科学、高效的道路。

　　修补环保法律、制度上的漏洞环境保护立法时要全盘考虑，在修订环境保护法时要考虑相应规章制度的配套性。其次申报制度需进一步完善，审核时限要放宽到3个月左右，或者排污申报制度中明确规定“1月15日前”仅进行逻辑性审核，可以使环保部门在排污申报审核工作中处于主动地位。再有法律应赋予环保人员检查企业财务权，这是准确、科学核定排污量的最基本和最重要的手段。《环境保护法》第十四条规定“被检查的单位应当如实反映情况，提供必要的资料”，通过检查企业财务，环保人员可以鉴别企业提供的“必要的资料”的真假。还有就是确定核定方法，延伸抽样监测方法的使用。《关于排污费征收核定有关工作的通知》第四条规定，对“第三产业的小型排污者，采用抽样测算的办法核算排污量”，这一方法在基层环保部门非常适用，希望能延伸到其它行业的小型企业，减少同行业不同企业间的浓度差带来的矛盾，促进同行业收费平衡，同时又能使监测部门减少不必要的重复劳动。

　　改变考核机制日常工作，在行政审批窗口设立每月申报受理，把排污申报登记与其他制度或措施有机结合起来，利用申报登记成果为环境管理服务。将排污指标的分配与排污申报建立链接，按区域汇总污染物实际排放量，结合总量控制指标，向各市、县下达总量控制指标。

　　信息化整合为适应环境保护行政机关在管理中收集、产生的信息日益增多的工作形势，充分发挥各类信息的作用，规范行政行为，降低行政成本，环保部门要实现环保信息联网共享，从企业出生就给其上“环保户口”，并纳入日常环境监察、监管、流转数据平台。排污申报登记工作量大、涉及部门多，需要有关领导调度好管理、监理、监测、信息等部门的力量，协调好各方面的关系。统计报表、排污申报登记表和排污费报表一定要合一，以适应环保管理由粗放化向精细化转变。[page]

　　建立排污申报职业化制度要把大量的核实工作交给企业自己去办，由企业安排专人提出有关排污量的佐证。如果企业无法提供准确真实的证据，就认定企业是满负荷运转，从而计算出其生产量，再依据生产量和排污系数核定排污量，环保部门每月可以按其设计生产能力，下达排污量核定通知。这样企业必须加强日常管理，落实企业内部的环境管理制度，提供准确真实的生产记录及有关资料，再加上环保部门日常监察和监测数据，就可以比较准确地掌握排污情况，从而为管理提供准确的基础数据。为了不增加社会成本，我们可以将排污申报员与污水处理工一并建立职业准入制度。加强现场核定，加大处罚力度我们在确定一项制度时，要考虑其完整性，用法制来规范。排污申报仅仅依靠报表审核和掌握的资料审核还不足以体现申报的真实性，还需要到排污现场进行核实、检查。由于排污申报数据面广量大，因此现场核查宜采取抽查的办法进行。按统计学原理，从申报核定总户数中分类随机抽取5%的申报表确立核查对象，核查合格率大于80%视为整体合格，若低于80%需要再扩大抽取样本核查。环境保护相关法律都规定，单位在排污申报时漏报、谎报等可处以罚款。针对企业在排污申报时的违法行为，环保部门要严格按照法定程序实施处罚，达到教育和引导的目的。

　　排污申报制度为我国的环境保护工作发挥了巨大的作用。但是，现行排污申报制度的法律运用还是1992年原国家环保局第十号令发布的《排放污染物申报登记管理规定》，有很多方面已不适应环保历史性转变，申报的模式和指导模式的法律、制度已到必须改革之时。