里格斯银行洗钱案
【案情】
19世纪成立的里格斯银行(Riggs Bank N.A)以和美国政府的悠久关系闻名，华盛顿的160多家大使馆，有95％是里格斯的客户。数据显示，来自外交圈的生意，占里格斯银行42亿存款的23％。美参议院在2004年7月14日提交的一份长达114页的报告详细揭露了里格斯银行协助智利前总统皮诺切特洗钱，卷入赤道几内亚独裁者腐败资金的事件。今年5月，里格斯银行已经因涉及与沙特恐怖组织之间资金转移，而被处以2，500万美元的民事罚款。
参议院报告披露，从1994~2002年，里格斯银行至少为智利独裁者皮诺切特开了6个户头，并发出了好几个存单，其中有的发生在皮诺切特在英国被软禁期间。皮诺切特在里格斯的存款总额曾经一度达到400万~800万美元。银行的账户经理帮助皮诺切特规避了披露账户的法律程序。他们对这几个账户的资金来源从来没有认真的调查。为了掩盖他对这些账户的控制，银行甚至帮他设立了两个空壳公司，以这两个公司的名义开出户头，以皮诺切特为实际受益人。在皮诺切特被拘禁，法庭冻结其账户期间，帮他把160万美金从伦敦转移到美国。里格斯银行用自己的账户掩盖皮诺切特的一些现金交易，还开出了190多万美元的现金支票，使他身在智利也能顺利取出现金。在递交联邦调查机构的文件中，皮诺切特被伪称为“一位退休的教授”，曾在“公共服务部门的高薪职位服务多年”。
1997年，美国货币监理署检查人员发现里格斯银行存在违反《银行保密法》问题并向该行管理层提出，当时管理层采取了积极的合作态度并作出了及时反应。因此，货币监理署将该行评定为“合格”。2001年“9.11”事件后，货币监理署对存在高风险的大银行(包括里格斯银行在内)进行了一系列反恐金融检查。2003年1~5月与执法机关密切配合，共同检查了里格斯银行中沙特阿拉伯大使馆的部分可疑交易。2003年7月颁布禁令要求里格斯银行立即停止违法行为并采取相应纠正措施。
2003年10月，货币监理署检查官对该银行进行重新检查，同样的情况再次发生，在检查该行是否遵守7月份颁布的法令时，又发现该行与赤道几内亚的关系存在一系列问题。赤道几内亚是西非第三大产油国，美国重要的石油进口国。自现任总统奥比昂在1979年政变中夺权后，这个国家一直为腐败、贫困和暴力问题困扰。美国的调查认为，该国每年大约1.5亿美元的石油开采费，绝大部分进了政府高官的腰包。小组委员会还发现，从1995~2004年，里格斯银行为赤道几内亚政府、政府官员和他们的家庭成员，管理着超过60个账户和存单。2002年该国成为里格斯银行最大的客户，他们总的存款加在一起在400万~700万美元之间。里格斯为奥比昂总统和他妻子、亲戚开设多个个人账户，建立离岸壳公司；2000~2002年间，帮助使1，300万美元流入奥比昂和他妻子控制的现金账户。另外，里格斯为赤道几内亚政府专门开了一个账户，接受来自在该国做石油生意公司的资金，然后，把3，500万美元转到了银行根本不了解的两个公司的账户上，而《银行保密法》禁止这样做。报告说，委员会有理由相信至少其中一个收款银行是完全被奥比昂总统控制的。
美国参议院报告认为，里格斯银行没有尽到反洗钱的法定义务，对相关证据“视而不见”，允许无数的可疑交易发生而不通知执法机构。2004年5月13日，美国货币监理署根据《银行保密法》宣布对里格斯银行(此行为里格斯国民银行的子公司)大量违规行为处以2，500万美元罚款。金融犯罪执法网络(FinCEN)认为货币监理署所认定的罚金水平适当。里格斯银行必须向财政部一次性缴纳所有罚金。
关于里格斯银行案，美国货币监理署表示，里格斯银行未能根据《银行保密法》建立有效的反洗钱制度，从而无法监测可疑交易，也未进行可疑交易报告；另外，该行搜集和保存外国银行客户资料也不全面。货币监理署对该行下发整改命令，要求银行采取行动尽快加强内控建设，尤其是与《银行保密法》及反洗钱相关的内部控制，包括以下几个方面：第一，提高管理能力。董事会必须于30日内对银行管理层、员工以及管理手段作出整改决定。第二，制定评估计划，对银行会计的准确性与完整性进行评估，并根据《银行保密法》规定抓紧相关交易的建档及归档保存工作。第三，贯彻实施适用于银行账户和有关人员的书面内控制度，包括涉及大使馆以及国际私人银行集团的各项规定。此规定要求至少每3年对所有相关经理进行背景资格审查，禁止银行职员对客户账户拥有签字权、所有权及托管权。第四，仅当银行严格遵守相关法律及货币监理署颁布的书面通知时，才允许银行支付股利。第五，除其他规定外，还应建立有效内部稽核制度，监测银行异常操作及交易并对银行遵守法规的情况进行评级。
【点评】
众所周知，金融业是洗钱活动的主要领域，是反洗钱的第一道防线。里格斯银行案件使我们认识到，当前洗钱犯罪的复杂性和跨国性特征更加典型，像把犯罪资金存入银行，设立空壳公司，大额的现金账户，可疑的资金转移，掩盖账户所有者真实身份的形式更加复杂多样。控制洗钱的领域逐渐增多，控制洗钱的措施从适用于传统的银行业发展到了适用于空壳公司、离岸公司、保险业、会计业、律师业和网络行业等其他行业。但透视里格斯银行案件可以看出，这条防线竟成为犯罪者的帮凶，金融机构和监管部门均负有不可推卸的责任。
一是里格斯银行没有尽到反洗钱的法定义务。美国有比较完备的反洗钱法律体系。1986年，美国首先制定了《洗钱控制法》，规定洗钱是犯罪行为；美国的反洗钱机制主要建立在交易报告制度的基础上，近年来逐步重视“了解你的客户”原则以帮助确定哪些是可疑交易；2001年通过的《爱国者法案》更是要求：美国所有金融服务企业必须任命反洗钱的专门负责人，建立专项反洗钱规划与措施，对所有员工进行反洗钱教育与培训，建立内部稽查制度，严格评估和考核反洗钱工作的效果。此外，法案还把对违规行为的处罚金额从10万美元提高到了100万美元。洗钱直接责任人和出现渎职的反洗钱负责人，还将面临被刑事起诉的危险。而上述一系列关于金融机构负有识别客户、保存记录、披露可疑交易和内部控制等的法律义务，里格斯银行均未做到。
二是监管者监管不力。美国参议院报告称，负责在1998年间追踪里格斯银行业务的联邦银行审查员李(Lee)，调查了关于皮诺切特的银行交易记录；几个月后，他从政府退休，接受了里格斯银行的一个主管职位。2004年6月3日，美国货币监理署署长霍克(John D.Hawke)在参议院银行业委员会讲话时指出，“显然，这是银行监管的一次失败。我们本应该早一些采取更强硬态度施行补救措施，更快采取正式强制手段，对账户的交易监测进行更深入的研究。我们没有认识到里格斯银行的大使馆银行业务以及其他一些账户的内在风险，也没有意识到银行缺乏风险控制系统”。但霍克也认为，货币监理署在过去30年内十分注重金融机构制度建设，并通过督促金融机构遵守相关法规，从而保证他们及时建立所需控制系统以免成为洗钱工具。目前，美国货币监理署已经督导货币监理署最高督察官对所有检查人员进行培训，提高他们对于可疑交易或高风险账户的警惕性，并再次强调应对类似情况进行深入调查，对交易进行进一步监测。[page]
反思里格斯银行案例，监管里格斯银行为何失败，在我们的监管领域是否也存在类似问题，为了杜绝其他银行出现类似情况应采取哪些措施均是值得我国金融领域深思的问题。
