论《交通事故认定书》具有可诉性

2004年10月，福建省建宁县伊家乡的陈**因其妻子被机动车碰撞而死亡，交警的交通事故认定书认定双方负对等责任，受害人一方陈**不服此对等责任的认定，认为机动车驾驶员有多个严重违章行为，应当认定机动车驾驶员一方负全部责任，并应当追究驾驶员交通肇事罪的刑事责任。陈**委托律师并于2004年12月向建宁县人民法院起诉，要求撤消交通事故认定书并重新认定事故责任。建宁县人民法院不予受理。
在《道路交通安全法》实施之前，对于不服交通事故责任认定的行政诉讼，法院受理已经成为定论，最高人民法院公布的案例选中已经有几个此类案例。但是《道路交通安全法》实施后，针对本案，建宁县人民法院工作人员拿出一个福建省高院2004年12月9日的一个明传电报，说福建省高院对此有规定，对于交通事故责任（原文中即有"责任"二字）认定提出的行政诉讼不受理。笔者上网查阅了其他地区的情况，网上看到上海市高院沪高法函[2004]54号也有类似的规定：在最高人民法院对此问题未作出相关司法解释之前，本市各级人民法院不受理起诉本市公安机关根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条作出交通事故认定的行政案件。

二、历史发展

人民法院对公安机关认定交通事故责任的行为是否可诉经历了"可诉-不可诉-可诉-不可诉"四个阶段：
1．从1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》实施到1992年12月1日最高人民法院、公安部联合下发《关于处理交通事故案件有关问题的通知》之前（法发【1992】39号，以下简称"通知"）为可诉阶段；
2．从"通知"下发到2000年3月10日最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释【2000】8号，以下简称"解释"）实施之前为不可诉阶段。"通知"第四条明确规定："当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定……不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。"
3．从"解释"下发到2004年5月1日《道路交通安全法》实施之前为可诉阶段。"解释"第一条规定："公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。"这是对"通知"规定不予受理的相反规定，许多法院据此规定又开始受理此类案件。最高人民法院为了指导此类案件的审理，还在《最高人民法院公报》上刊登了"李治芳不服交通事故责任重新认定决定案"和"罗伦富不服交通事故责任认定案"。
4.从2004年5月1日《道路交通安全法》实施开始，各地法院不受理此类案件。《道路交通安全法》第七十三条规定："公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。"这部法律中，把过去的"交通事故责任认定书"改为"交通事故认定书"，少了"责任"二字，多了一句"作为处理交通事故的证据"。对于不服交通事故认定书能否提行政诉讼，《交通安全法》中没有论及。很多的官方（主要是指交通警察）文章认为交通事故认定书不具有可诉性。理由是交通安全法中废除了原来的事故责任重新认定的程序，同时规定交通事故认定书仅仅作为证据，也没有规定对责任认定不服的司法救济途径。各地法院包括上述的福建、上海等地高院也赞同上述意见。

笔者认为，《道路交通事故认定书》是典型的具体行政确认行为，具有可诉性，可以提起行政诉讼。道路交通安全法第七十三条的规定，与现行法律有抵触，且该法也没有规定对于交通事故认定书不能提出行政诉讼。作为行政行为监督的重要手段的行政诉讼，是完全可以依法作为对交通事故认定不服的救济方式。[page]