行政诉讼证据规则举证时限

　　科学而严密的证据规则是提高诉讼透明度,杜绝司法腐败,提高审判的质量和效益的重要条件，行政诉讼证据规则中的举证时限的初步确立对我国的证据规则有重要的价值意义，但其在具体的司法实践中存在着一些立法的不足。

　　证据是三大诉讼的核心内容,作为审判方式改革的基础和核心,科学而严密的证据规则是提高诉讼透明度,杜绝司法腐败,提高审判的质量和效益的重要条件。

　　"我国审判证据中存在的问题主要是举证责任的分配问题和举证时间的不受限制"，《最高人民法院关于行政诉讼证据的若干规定》(以下简称《规定》)在我国确立了举证时限制度的地位,但并不意味着给有关举证时限的研究探讨划上句号,探 讨举证时限制度的进一步完善仍具有重要的现实意义。

　　所谓行政诉讼举证时限制度,是指行政诉讼中负有提供证据责任的当事人应当在法律规定或法院指定的期间内向法院举证证明自己的主张，逾期不予举证的承担相应的不利法律后果的法律制度。我国 1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)对举证时限制度作了简单的规定,但由于行政诉讼法学相对于其他部门法学而言处于不受重视的境地,学者对设立行政诉讼举证时 限制度的重要意义也缺乏全面的认识,学界未能为这一制度的进一步完善提供有力的理论支撑。为此,本人通过审判实践，对有关行政诉讼举证时限制度的一些重要问题进行解析，以求对我国建立完善的 行政诉讼举证时限制度有所提示。

　　一、举证时限制度的价值取向

　　任何法律制度的设计和确立,都有一个预定的价值目标,以体现立法者或者设计者特定的价值追求,由此决定了任何法律制度都是一柄双刃剑,往往同时具有利弊两面性。,举证时限的提出符合追求真实 和实现实质正义的价值目标，正义是司法的代名词,发现真实是诉讼永恒的价值目标,尽管由于人类认识能力的有限性,诉讼证明只能建立在法律真实和程序正义的理念上,但并不能因此否认实质正义和客 观真实的诉讼目的。任何一种诉讼证明制度的设立,都以最大可能地发现事实真相为己任,因为接近真实,就意味着接近正义，而举证时限制度设置的初衷,是为了克服证据随时提出主义所造成的弊病。由 于证据随时提出主义最大的弊端是忽视了诉讼效率,导致诉讼进程缓慢,效率低下而成本高昂,并且滋生了诉讼突袭和拖延战术的弊端,这就使得举证时限制度从产生时起即以提高诉讼效益成为其基本的价 值取向,与证据随时提出主义追求发现真实的目标呈现出对立性和趋反性。举证时限制度对诉讼效益的追求,是通过为当事人提出证据的行为设定时间限制的方式来实现的,即要求当事人在限定的期间或者 特定的诉讼阶段提供所有其准备在庭审中使用的证据,并通过对逾期证据的排除来迫使当事人遵守期间,强化时限的约束力"作为一个限制权利行使时间的时效制度,追求时间的经济性是举证时限的本质所在。

　　二、行政诉讼举证时限制度确立的必要性

　　行政诉讼举证时限得以确立，笔者以为，除了诉讼法对效率的追求这一原因之外，更重要的是由于行政诉讼中关于具体行政行为的合法性的证据体系是先于诉讼存在的，是一个稳定的体系。这是由 于行政诉讼在举证责任分担、证明对象、证据形式等方面的特性所致： 第一，在举证责任承担上，基于“先取证，后裁决”的行政程序要求，被告行政机关对作出的具体行政行为的合法性承担举证责任;在证明对象上，行政诉讼证明的是具体行政行为是否合法，是否 侵犯相对人的合法权益。这说明行政诉讼举证责任的主要承担者是具备在规定的时间内提供针对性证据的能力的。 第二，在证据形式上，行政诉讼的证据主要来自于行政案卷。这是使得行政诉讼中关于具体行政行为合法性的证据体系是一个稳定的体系的重要理由。行政机关作出行政决定或进行行政复议都必须 有充分的证据作为根据，并需要将相关的材料收入行政决定和行政复议的案卷中，一旦产生了行政诉讼法律关系，这些案卷将提交法院审查。结合诉讼中关于被告自行取证的禁止性规定，足以说明，在 行政诉讼阶段，行政案卷是行政诉讼证据的主要形式，是先于诉讼而存在的一个稳定体系。 第三，行政诉讼举证时限得以确立，还有一个诉讼目的上的理由。行政机关和人民法院的性质决定两者在行政诉讼中的目的是共同的，都是为了保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护和监 督行政机关依法行使职权。因此，行政机关应当尊重人民法院的审判，既然在诉讼中不能再重新收集证据，行政机关就应当将做出具体行政行为的全部证据提交给人民法院，以便人民法院对案件进行全 面的审查。从以上的分析中，可以看出，在行政诉讼被启动时，关于具体行政行为的证据应该早已形成一个稳定体系，并且以规范性文件或非规范性文件的形式存于案卷中，因此确立举证时限不仅可以 保证效率，更可以实现公平，还能有效杜绝被告违法利用职权来干扰诉讼的顺利进行。

　　三、行政诉讼中举证时限制度的缺陷

　　(一)对原告和第三人的举证时限的规定不完善 我国的《行政诉讼法》没有规定原告和第三人的举证时限,原告或第三人在行政诉讼中可随时提出证据。2002年颁布实施的《规定》改变了证据随时提出的状况,其第七条规定:“原告或第三人应当在 开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提交证据的,经人民法院准许,可以在法庭调查中提供。”这无疑是我国行政诉讼证据立法的一个大进步。但同时这一规定有以下点缺陷：第一,难以防止法官滥用权力，对原告的权益保护不利。《规定》未指出法院指定期限的最短期限要求原告和第三人在法院指定的证据交换之日提供证据,说明法院可以指定原告 或第三人的举证期限,而且期限的长短,完全由法院决定。将这一个过于宽泛的自由裁量权授给法院,难以避法院出于某些目的,为原告或者第三人指定一个过于短的期限从而侵害其举证权利。第二，《规 定》对原告和第三的基本诉讼权利加以限制，依法无据。我国《行政诉讼法》对原告和第三人的证据提出权利，没有作出限制，而《规定》将原告和第三人的基本诉讼权利加以限制，与基本法相冲突， 应是无效的规定。第三，易造成司法适用的混乱。因为一方当事人根据《规定》主张对方当事人提出的证据超期，不应采纳，而对方当事人却根据《行政诉讼法》的规定，认为其提出的证据不受举证时 限的限制，这必然导致困扰法官适用法律。

　　(二)行政诉讼法律条文的矛盾性,容易使人们对举证时限制度产生不同理解 《行政诉讼法》与最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见(以下简称《贯彻意见》)从两方面规定了举证时效问题,然而这两方面的规定都存在问题。第一,行政诉 讼法第33条规定:“在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。”《贯彻意见》第28条进一步规定:“作为被告的诉讼代理人的律师,同样不得自行向原告和证人收集证据。”以上规定是对行政 机关取证的时间限制。《行政诉讼法》第54条又将程序违法规定为人民法院撤销被诉具体行政行为的理由之一,其立法目的是非常明确的,即要求行政机关必须按照“先取证,后裁决”的程序做出具体行政 行为。由于行政诉讼总是发生在具体行政行为做出之后,如果允许行政机关在原告起诉之后再收集证据,就等于是允许行政机关违反行政程序先裁决而后取证。因此,被告的取证行为必须在其做出具体行政 行为之前完成,否则就是程序违法。然而行政诉讼法第33条和《贯彻意见》第28条中使用的“自行”两个字,却很容易使人产生误解“自行”二字本身的含义有二:一是自己,二是自动。将“自行”二字放 入条文中当然可以对上述条文做两种理解:一是在诉讼过程中,被告不得自己向原告和证人收集证据。言外之意是,如果案件有不清楚的地方需要查证的话,那也只能由人民法院依职权进行调查取证,一旦诉 讼开始,无论何种情况下,被告都丧失了继续取证的权利。二是在诉讼过程中,被告不得在未经允许的情况下自动向原告和证人收集证据。言外之意是,如果经人民法院许可的话,被告就取得了向原告和证人 继续收集证据的权利。实际上,持第二种观点的大有人在。司法实践中这种做法也屡见不鲜。第二种理解虽不违背“自行”二字的字面含义,但却不符合行政诉讼法的立法本意。如果在司法实践 中允许人民法院赋予被告继续取证的权利的话,就会使人民法院的司法监督功能流于形式。

　　(三)对被告提供证据时间缺乏合理规定，使在司法实践中对证据效力的认定带来困惑。 行政诉讼法只规定了被告取证的时间限制，却没有规定被告提供证据的时间限制。为了弥补这一不足,《贯彻意见》第30条规定:“被告在第一审庭审结束前,不提供或者不能提供作出具体行政行为的 主要证据和所依据的规范性文件的,人民法院可以依据行政诉讼法第32条和第54条第2项的规定,判决撤销被诉具体行政行为。”这是对被告提供证据的时间限制,然而这一规定很不彻底,对于一审庭审结束 前被告不提供或者不能提供而在一审庭审结束后一审判决做出之前又提供证据的,其证据的效力如何认定?被告在一审不提供或者不能提供而在二审又提供的证据,人民法院能否采纳?提供证据的时间限制 是仅仅针对被告还是同时针对原告等一系列问题都没有做出规定,致使在司法实践中由于对该条文的理解不同而出现不同的做法。

　　(四)对被告举证时限内提出证据范围的规定过于狭窄。 《行政诉讼法》规定:“被告应当在收到起诉状副本10日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料。”而这“有关材料”仅仅指“作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。但被告在 行政诉讼中应当向人民法院提供的除这些“证据和规范性文件”之外,还有其他证据,例如证明原告起诉超出诉讼时效的证据、证明受诉法院没有管辖权的证据、证明被告在原告起诉前已自行更改具体行 政行为的证据等等。这些证据是否可以随时提出,逍遥于举证时限制度之外呢?回答当然是否定的。

　　(五)对法官主动取证权的规定存在纰漏 《规定》的23条第2款“人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在做出具体行政行为时未收集的证据”存在纰漏，因为该条只限制“法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性” 而取证，对被诉具体行政行为的违法性，法院能否取证?《规定》并未作出规定。根据法理来说，法院对被诉具体行政行为的违法性是可以主动调查取证的。但是，这种做法存在较多的问题。其一，允 许法官在庭外调取证明被诉具体行政行为的违法性的证据，具有超职权主义倾向，，容易导致法官中立地位的丧失，有违“裁判者消极中立”的诉讼原理。其二，法院对自行收集的证据究竟应移送给何 方当事人?这难以落实，且法官主动收集的证据，也必然会加大主观倾向性，难保法官认证的中立性，使庭上的举证、质证和认证走过场，庭审流于形式。

　　四、对于以上举证时限制度的缺陷提出的解决办法

　　从行政诉讼法保护行政相对人的合法权益和监督、制约行政主体的具体行政行为的立法宗旨出发，要填补我国行政诉讼举证时限制度在司法实践中的缺陷，须从以下几方面修补：

　　(一)对原告和第三人的举证期间的确定应采取法定期间兼指定期间的方式 法定期限和指定期限各有利弊"法定期间能克服执法者因执法的任意性而导致的滥用权力,有助于维护法律的严肃性,保证执法者中立的地位。缺点是不具有灵活性,有时会不适应具体案件的具体情况, 降低诉讼效率，而指定期限使法官能结合案件具体情况,具体问题具体对待,这样有助于提高诉讼效率;但由于对权力缺乏制度上的制约,极易造成权力的滥用,不利于当事人诉讼权利的保护。鉴于此,笔者 认为,我国举证期限的确定应兼采法定期间与指定期间的方式。法定期间规定的是举证的最后期限,这种规定确实无法解决某些当事人将本来可以较早提出的证据拖至最后期限提出而造成的诉讼迟延问题, 但从诉讼心理上看,一般情况下当事人为了节约诉讼成本(包括时间、金钱和精力),均希望尽早解决有关纠纷，实现其自身权益,因此都会积极提供所能提供的证据，少数可能拖延诉讼的案件,法官可根据 情况确定一个合理的期限;对于当事人确有困难在法定期间无法提交的证据,可由当事人提出申请延期,由人民法院酌情指定期间"这样,法定期间与指定期间相结合,就能较好地解决举证时限的统一规定与 具体案件证据的多样性之间的矛盾,而且也能较好地防止拖延诉讼与滥用权力现象的发生。

　　(二) 扩大被告举证时限范围 被告应当在收到起诉状副本10日内向人民法院提交作出具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。这是合理的，也是落实“先取证，后裁决”原则的体现。对于证明受诉法院没有管辖权的证 据、证明原告起诉超出诉讼时效的证据、证明被告在原告起诉前就已自行更改具体行政行为的证据等等，被告往往有能力加以证明，让其游离于举证时限之外，势必给被告钻法律空子达到拖延诉讼的目 的。因而对于这些证据也要加以限制，遵循统一的诉讼举证时限制度。

　　(三)严格限定法官主动取证权 法官主动行使庭外取证权，在司法实践中已越来越少了，即使极少数案件中法官对证据进行了庭外调查核实，在操作上也存在很多问题。法官主动查证与举证不仅有损于其作为公正裁判者的崇高中 立地位和形象，而且有悖于诉讼效率这一基本价值。鉴于我国庭审改革的当事人主义化，以及法官趋于中立，应该严格限定法官主动行使庭外取证权，应将《规定》第23条第2款修改为“人民法院不得为 证明被诉具体行政行为的合法性与违法性，调查被告在作出具体行政行为时未收集的证据”

　　(四)对《行政诉讼法》第32条“在诉讼过程中被告不得自行向原告和证人收集证据”进行修改.如前所述,该条规定存在缺陷,易产生歧义。建议把它修改为 “具体行政行为作出后,被告不得向原告和 证人收集作为其具体行政行为的依据的证据”。

　　(五)对一审被告不举证或无正当理由逾期举证而败诉的,二审或再审程序中提供的证据,确认其不具有证明力。

　　行政诉讼证据的特殊性,决定了被告在庭审中所举的证据必须是作出具体行政行为之前获得的证据。如果一审被告不举证或无正当理由逾期提供,标志着被告已阶段性的放弃了胜诉的权利,二审或再审 程序中再提供证据,重新颁布的《若干问题的解释》明确规定:该证据不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。即确认该证据不具有证明力。这是对不履行举证义务的被告的一种有力制裁。使举 证时限制度对作为行政机关的被告同样具有法律约束力,以强化行政机关的法律意识。

　　综上所述，行政诉讼举证时限制度的确立是我国诉讼法领域的重大突破。它的确立有利于程序公正的实现，有利于诉讼效益的提高，有利于诉讼法制体系的完善。对此，司法实践的操作者和参与者 都应予以充分的重视。只有不断的进步、更新、与时俱进的法律制度，才能更好的服务于我们的社会，建设法治国家。