行政诉讼原告资格之限制与保护

　　内容摘要：

　　由于行政诉讼中的原告合法权益与具体行政行为之间存在法律上的利害关系，认为行政诉讼机制、法律上利害关系及合法权益是对原告资格理解与界定的决定性因素。行政诉讼机制是建立在公民、法人和其他组织与行政机关之间的利益冲突关系基础上，而冲突的焦点是对行政机关具体行政行为合法性的争执。所以，行政诉讼原告资格会受到利害关系条件的限制，但对利害关系的裁决方式主要是审理具体行政行为的合法性。原告与具体行政行为之间的法律利害关系是一种客观受行政法调整和保护的利害关系；是一种不以行政相对人为限的利害关系；是一种受制于原告合法权益的利害关系；是一种与诉讼请求无必然联系的利害关系。合法权益对原告资格的制约作用表现为：应当是基于公民、法人或者其他组织法律地位和身份所享有的合法权益；是属于法律制度认可和司法予以保护的权益。受案范围、诉讼请求和起诉期限，对原告资格有影响，但不是确定原告资格的要件。行政公益诉讼中的原告资格也应有法定条件限制。?

　　关键词： 原告资格 法律上的利害关系 利益冲突关系 行政诉讼机制 合法权益

　　一、问题的提出

　　根据行政诉讼法第2条规定，“公民、法人或者其它组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政为侵犯其合法权益”，有权提起行政诉讼，以实现行政诉讼法第一条规定的“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的。这与民事诉讼原告是指为维护其合法权益的公民、法人或者其他组织[①] ，在有关原告与诉讼案件的关系方面，强调原告应当是基于其自身合法权益才能提起诉讼是一致的。在此基础上，无论民事诉讼还是行政诉讼，其原告诉讼请求的事项、内容和理由等主张及诉讼程序的启动，也都应当与其合法权益息息相关。与此同时，法院对诉讼案件的审理及结果的处理，也均应围绕着原告合法权益与案件事实认定、法律适用的关系来进行。依此设置的诉讼机制，尽管就赋予原告诉权而言是为了保护其合法权益，但就原告诉权（包括起诉权在内）的具体行使条件而言，由于其合法权益与诉讼案件之间应当具备一定的关联性，因而又使得原告资格事实上是要受到法定要件的限制的。也就是说，原告的诉权及其行使，应当建立在一定合法权益的存在及其合法权益受到了诉讼案件中所要审理的事实的侵犯或者影响。

　　然而，在行政诉讼中，由于其立法目的之一是“维护和监督行政机关依法行使行政职权”，而且在行政诉讼法第5条规定了“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，同时，行政诉讼法第54条规定的判决种类及其适用条件，也都是围绕着具体行政行是否符合合法有效要件进行审查和处理，已使得行政诉讼与民事诉讼有了明显的区别。这样以来，对于进入诉讼审理中的行政案件来说，似乎原告是否享有合法权益以及合法权益是否被侵犯，已经没有必然联系，即“原告的诉讼请求无理，并不等于被告的具体行政行为合法” [②]

　　那么，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼是认为其合法权益受到被诉具体行政行为侵犯而要求得到司法救济和保护，与人民法院审理行政案件只对具体行政行为是否合法进行审查，在这两者之间，应以什么样的标准或者条件来确认公民、法人或者其他组织提起诉讼的资格与权利，曾经产生过主观说与客观说之争[③] .主观说者认为，根据行政诉讼法中保护公民、法人和其他组织合法权益和监督行政机关依法行使行政职权的立法宗旨，只需公民、法人或者其他组织在主观上认为具体行政行为侵犯其合法权益，即可满足起诉条件与要求，取得原告资格和起诉权[④].而客观说者认为，按照诉讼机制中的节约诉讼成本和禁止滥用诉权原则，原告的主观“认为”应当建立在其合法权益与被诉具体行政行为之间存在一定的客观联系基础之上，才能获得原告资格和起诉权[⑤].之后，围绕着客观联系基础的界定标准问题，又形成了争论，即：一种观点认为，原告资格的取得与起诉权的行使，必须以其合法权益确实受到了具体行政行为的侵犯为前提条件[⑥].另一种观点认为，原告资格的取得与起诉权的行使，只需其合法权益与被诉具体行政行为之间存在一定的法律利害关系即可[⑦].直至最高人民法院于2000年3月18日发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称最高法院司法解释）第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”才使该问题在法律适用层面上暂时有了一个明确结论。

　　尽管有了上述最高法院司法解释，但并不等于有关原告资格的法律规定基础和具体应用问题得到了根本解决。首先，在行政诉讼机制中，对于赋予原告资格的条件设定，究竟是以保护其合法权益为核心目的，还是以监督行政机关依法行政为核心目的，这将关乎原告资格条件的宽或者严的问题。其次，原告资格与其合法权益之间具有什么样的联系性，合法权益的内容、范围及其确认到底能对原告资格存在着多大的影响作用。再次，在确定原告资格过程中，如何把握“与具体行政行为有法律上利害关系”的性质和范围，以及原告资格与诉权、公益诉讼等问题，也还存在着许多观点和认识。在这些观点中，有主张原告资格应当予以限制的，但更多地是主张应当扩大或者放宽原告资格的限制，甚至对上述最高法院司法解释中有关原告是“与具体行政行为有法律利害关系的公民、法人或者其他组织”的规定提出了批评[⑧].

　　要真正理解并把握好行政诉讼原告资格问题，必须将原告资格的决定因素与影响因素区别开来，并对决定因素进行深刻剖析与认识，才能处理和解决好原告资格的确认问题，既能很好地依法保护原告资格和诉权，又能防止原告资格的无限扩大而导致诉讼泛滥，背离降低诉讼成本和节约司法资源的原则。为此，本文将从行政诉讼机制、保护合法权益、法律上利害关系及原告资格影响因素几方面，做一探析。

　　二、原告资格与行政诉讼机制

　　一般而言，诉讼机制是指由各种不同诉讼类别所构成的体系，成为调节和消除各种社会冲突、实现社会控制的常规机制[⑨].诉讼机制的主要特征在于：依据各种不同种类的社会冲突而设置；适用诉讼手段排解、抑制和消除社会冲突，整合和维护现实社会关系，实现社会秩序的控制；以适用条件、技能及手段等方面构成诉讼体系和审理案件的工作原理[⑩].诉讼机制的形成，是由于冲突主体之间在解决冲突过程中，因“私力救济”能力有限而导致“私力救济”力所不及，转而趋向并求助于“公力救济”手段[11]，进而出现了诉讼这种最常见、最规范、形式效力最为明显的国家权力解决社会冲突的手段。 [page]

　　在诉讼机制中，包含着两个主要问题：一是诉讼的适用；二是诉讼的程序。在诉讼的适用方面，由于诉讼机制的设置（包括诉讼体系与诉讼类型）依据是不同种类的社会冲突，即某类性质的法律纠纷案件。因此，作为任何一种社会冲突，必然反映着冲突主体之间的一定社会冲突关系。将这种社会冲突关系转换成需用诉讼机制来解决的具体法律纠纷或诉讼案件时，显然，诉讼所适用的是两个具有法律利害关系的当事人之间（即冲突主体之间）所酿成的法律争议。也就是说，诉讼的适用范围和适用条件，只能是以法律争议而确定的法律利害关系人范围。对于不存在法律上利害关系的人，是不能适用诉讼机制的。同时，对于冲突主体即产生法律争议的当事人之间，由于诉讼是其因“私力救济”力所不及或者不能解决情况下的选择，而非国家权力主动强行干预而界入（法人三民书局2000年版，第204-224页；陈新民《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第63-71页。 [27]刘平伦、章玲：《中美两国法律对环境行政诉讼权保障的比较研究》，《法学评论》1997年第6期。

　　[28]最高人民法院行政审判庭：《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》释义，中国城市出版社2000年第1版，第86页。 [page]

　　[29]罗豪才、应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1990年第1版，第148页。

　　[30]有学者认为受案范围、诉讼请求与明确的被告、诉讼时效与具有法律上利害关系是确定行政诉讼原告资格的四项要件。参见杨寅：《行政诉讼原告资格新说》，《法学》2002年第5期。

　　[31]杨寅：《行政诉讼原告资格新说》，《法学》2002年第5期。

　　[32]参见：熊菁华、刘克强：《论我国行政诉讼检察监督的加强与完善》，《行政法学研究》1997年第4期；钱伯华：《论行政公诉制度》，《法学》1998年第4期；杨立新、张步洪：《行政公诉制度初探》，1999年全国行政法学年会提交论文。

　　[33] 在笔者看来，在以保护原告合法权益为目的以及设立的相应行政诉讼机制与程序启动模式下，其直接功能和任务就是解决与裁决行政争议，而所谓对行政机关的监督作用只能是一种客观的间接功能与任务。