审视行政诉讼中的维持判决

　　［内容摘要］《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》第五十四条第（一项规定，具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院应当判决维持。多年的司法实践反映出这一制度的设计存在诸多的问题；多年的司法实践和理论探索同时表明，理论界和实务界对维持判决、驳回诉讼请求判决均有了相当理性的认识。重新审视维持判决制度，在理论层面、操作层面上对其进行改造已有可能、并可行，维持判决制度应该说已完成其在特定历史阶段被赋予的使命，现阶段，让其从行政诉讼的法律框架中淡出的内、外部环境和条件已经具备。

　　面对十多年来国家的政治、社会、经济状况发生的深刻变化，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》对行政诉讼的判决方式所作的补充，虽使行政审判工作不致于陷入更深的困境，但司法实践表明，《行政诉讼法》因受其颁布当时背景的制约而规定的维持判决制度，在理论上、在司法实践中存在诸多的问题，应对其进行深层次的反思，并予改造。

　　一、维持判决制度确立的背景。

　　由于《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案〉的说明》 中没有对《行政诉讼法》规定维持判决制度作具体的说明，所以，确立维持判决制度的真正原因，除参与立法者之外，他人无法知晓。然而，一项制度的出台总有其原因，在行政诉讼法制定之初，1988年7月13日的行政诉讼法征求意见稿上表述的行政诉讼的立法目的之一是“监督和保障行政机关依法行使行政权力”，后有人提出由法院监督行政机关的提法不妥；因而，在1988年11月的公布稿中，改成“促使国家行政机关依法行使行政权力”，对此，又有人认为，依据宪法，法院和行政机关都向各级人民代表大会负责，两者应是相互配合与制约的关系，行政机关的大量行政行为是合法的，对于合法的行政行为，法院判决予以维持，就是对行政机关依法行政的配合。所以，最终全国人民代表大会通过的《行政诉讼法》第一条规定其立法目的之一是“维护和监督行政机关依法行使行政职权” .依笔者之感觉，确立维持判决制度应有以下原因：

　　原因之一：维持判决制度是《行政诉讼法》“维护和监督行政机关依法行使行政职权”这一立法目的必然结果。

　　可以说正是“维护和监督行政机关依法行使行政职权”这一立法目的直接催生了维持判决制度；同时，维持判决制度又是“维护和监督行政机关依法行使行政职权”这一立法目的最直接、最明显的体现，两者之间存在着难以割舍的关系。 笔者以为，“维护和监督行政机关依法行使行政职权”所蕴含和体现的《行政诉讼法》的价值倾向主要是维护行政权的行使。这一价值倾向能在立法中得以体现，当然有其特定的原因。

　　在我国，司法的特殊属性尚未被普遍认同，尤其是尚未被决策者群体普遍认同；司法行政化的管理体制和运作方式根深蒂固。参照前苏联模式形成的政治体制，坚决排斥西方的分权、制衡理论，一方面，在国家的权力格局和实际运作中，司法权很大程度上更从属于行政权；另一方面，司法权的管理体制和运作方式严重地行政化、官僚化。一直以来，国家把法院视同于公安、监狱、军队等一样的专政工具，让其承担并非真正意义上的司法职能，事实上其承担的是一种行政性的或其它非司法职能，强调法院工作与政治事务、行政事务的共同性，对法院实施与行政机关基本一致的管理和领导方式。 尽管近年来，法院系统进行了一些改革，试图对司法行政化的管理体制和运作方式有所改变，然而，事实上，根深蒂固的司法行政化的管理体制和运作方式并未出现如改革者所预想那样有所改变的迹象。相对于强大的行政权而言，司法权仍旧只是一个配角；体现司法权的行政审判、行政诉讼，自然也只能成为行政权行使的配角，那么，维持判决制度又有什么理由不予确立呢？

　　另外，中国传统的法律文化、法律制度中有一个相当消极的因素是人治思想，司法缺乏独立性，司法权威、司法中立的观念严重缺失，直至今天，在许多人（包括决策群体中的一些人的心目中，并不认为司法是最终的解决纠纷、维护和实现权利的途径，他们认为，当行政行为合法时，法院予以维持，是顺理成章的事情，确立维持判决制度是理所当然的。

　　原因之二：《行政诉讼法》制定颁布时，对行政诉讼理论的研究相当有限，没有足够的理论依据反驳维持判决制度的确立。

　　在起草行政诉讼法时，曾经提出过五种肯定式的裁判形式，分别为用裁定驳回当事人的起诉、用判决驳回当事人的诉讼请求、用裁定驳回当事人的起诉讼请求、用裁定维持行政机关的决定、用判决维持行政机关的决定。当时较为一致的观点认为，采取判决的形式主要是由于法院对具体行政行为进行了全面的合法性审查，即实体性审查，而裁定由于处理的是诉讼过程中的程序性问题，并不解决实体问题，难于体现既维护又监督的立法宗旨。最后立法机关接受了用判决维持行政机关的决定的裁判形式。

　　作为行政诉讼理论研究专家的原最高人民法院江必新副院长曾撰文提出“在什么条件下才能驳回当事人的诉讼请求或维持行政机关的裁决呢？从我国目前的行政诉讼实际来看，我们认为，驳回当事人的诉讼请求或维持行政机关的裁决必须同时具备以下条件……”、“法院的判决形式除了采用驳回原告的诉讼请求外，还应当采取维持判决来确认行政机关裁决的合法性” .由此不难看出，当时的行政诉讼理论界曾认为驳回诉讼请求判决与维持判决的具体适用条件、适用范围并无原则的区别，在一定程度上把两种判决方式等同起来。然而，理论研究和司法实践表明，维持判决的适用条件应趋于严格、适用范围趋于狭窄；而驳回诉讼请求判决，在理论上，凡原告诉请的理由不能成立的，均可适用，并可以完全涵盖维持判决适用的范围。可见，《行政诉讼法》制定颁布时，行政诉讼的理论研究极为薄弱，没有看到驳回诉讼请求判决在行政诉讼制度中可以充分发挥的功能。

　　二、维持判决制度的反思。

　　1、维持判决制度所体现的行政诉讼目的存在偏差，理论依据单薄。 当今世界其他行政诉讼理论和制度较为发达的国家的和地区，无论是大陆法系的国家，如德国、法国、日本，还是英美法系国家，如英国、美国，还有如我国的行政诉讼人民法院·曹建强