浅议行政诉讼之维持判决

　　行政诉讼维持判决是指人民法院经过审理行政案件，认为行政机关的具体行政行为合法而予以维持的一种判决形式。此判决形式自我国行政诉讼法确立以来，学界就对其争论不断，特别是2000 年最高人民法院颁布的行政诉讼法司法解释增加驳回诉讼请求判决以后，要求取消维持判决的呼声越来越高。有学者认为驳回诉讼请求判决包含维持判决的功能，今后应扩大驳回诉讼请求判决的适用范围， 进而全面取代维持判决的适用。笔者认为维持判决虽然有其存在的作用，但也有许多问题，驳回诉讼请求判决优于维持判决的适用，维持判决这一判决形式应予废止。

　　一、我国目前行政诉讼维持判决的相关规定

　　我国行政诉讼维持判决最早出现在《行政诉讼法》第54条第1款规定：“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。”行政诉讼以具体行政行为的合法性为审查对象，维持判决即意味着经过法院的审查，不仅驳回了原告对具体行政行为的诉讼请求，而且法院对该行为的合法性作了进一步肯定。

　　二、我国行政诉讼维持判决制度之评析

　　(一)维持判决的价值定位有悖于现代行政法的基本理念

　　《行政诉讼法》第一条规定了行政诉讼法的立法目的在于“保障公民、法人和其他组织的合法权益”和“保障行政机关依法行使行政职权”，以上目的应是同等重要的。而维持判决更多的体现了保障行政机关依法行使职权、监督和维护行政机关依法行使职权的目的。“法院的维持判决显然削弱了行政诉讼在维护公民、法人或其他组织的合法权益方面的目的。”维持判决的制度安排与当代行政法控制与监督行政权的行使、保障社会公众合法权益的基本理念存在一定的冲突。

　　(二)从司法权的性质来看，维持判决违背了判诉相一致的原则

　　法院对行政行为的审查行使的是司法权，“司法权是一种中立性、被动性的权力，司法权的行使遵循不告不理原则。”由司法权的性质所决定，判决要与原告的诉讼请求相衔接，判决是对诉讼请求的回应，判诉应当一致，而不能脱离或者超越诉的范围作出判决。任何超出诉讼请求的问题，法院都不应主动去裁判，否则就超出了司法权的范围。

　　维持判决所针对的诉讼请求是行政相对人认为行政行为侵害其合法权益，请求撤销具体行政行为。法院对被诉具体行政行为判决维持并非针对原告的诉讼请求作出，这种判决方式违背了判诉相一致的原则和司法权被动性的特征。

　　(三)从行政权的运行来看，维持判决影响了行政权的灵活性

　　有效的具体行政行为一经作出，在被有权机关依照法定的程序予以撤销或变更、确认违法、确认无效之前，应当视为具有法律效力，即具有确定力、拘束力和执行力。该行政行为的法律效力并不因被提起行政诉讼而中止或者终止。如果被诉行政行为合法，人民法院作出“维持早已生效的合法行政行为”的判决，不具有实际的现实意义。

　　法院判决是司法权对行政行为具有既判力的判定。一旦法院判决维持被诉的具体行政行为，会给行政机关将来变更或废止该行政行为带来困难，一定程度上限制了行政机关根据条件的变化和行政管理的需要作出应变的灵活性。在此情况下，法院驳回原告的诉讼请求，既可以达到肯定该具体行政行为的目的，又可为行政机关变更或废止其行政行为留有余地。

　　(四)从维持判决制度本身来看，司法实践中的维持判决被滥用了

　　在目前我们的司法实践中， 维持判决的适用标准被人为地降低了，法院的审判容易受到行政权的干预。从而造成了法院对维持判决的适用中，合法性要求由最严标准变成了最宽标准。因为“证据确凿， 适用法律、法规正确， 符合法定程序”的条件很容易被含糊表述，有时甚至因为法院怕得罪行政机关，对合法但不合理的具体行政行为，甚至明明有违法现象的行政行为，也作出了维持判决。

　　(五)维持判决的制度宣示功能是其存在的合理性

　　维持判决制度是通过法院审判权对具体行政行为的合法性进行宣示，是促进行政机关依法行政的一项有效司法举措。对于行政机关工作人员而言，“维持判决首次系统确立了判断行政行为合法与违法的标准”， 为其依法行政提供了正面的、肯定的、积极的指引性准则，有助于促进行政机关依法行政。对于行政相对人而言，通过法院的审理和判决也能了解被诉行政行为的合法性，有利于解决行政争议，定分止争。

　　三、域外行政诉讼判决方式的相关规定

　　从现有资料来看，无论是与我国法律制度相似的大陆法系国家，还是英美法系国家，它们的现行行政判决方式中均没有维持判决这一判决形式。域外行政诉讼的主要判决形式有：

　　(一)大陆法系国家行政判决的种类(以日本为例)

　　日本的行政判决与诉讼类型相连。在日本，行政诉讼的类型有抗告诉讼、当事人诉讼、机关诉讼和民众诉讼。对抗告诉讼案件， 法院可作出三种判决：第一， 支持请求判决。第二，驳回请求判决。第三，事情判决。日本其他行政诉讼类型以抗告诉讼为基础， 判决形式包括给付诉讼及其他。

　　(二)普通法系国家行政判决的种类

　　美国司法审查的判决分两类：第一类上的判决。包括私法上的禁止令和确认判决， 也包括公法上的特权令状， 如提审是法定判决， 由各行政机关设置法规定。第二类是普通法令、禁令和履行令等。英国的行政判决与其诉讼令状制度相关联。

　　由以上域外关于行政诉讼的一些规定可以看出，在与我国相似的日本以及欧洲大陆法系国家的行政诉讼制度中，没有维持判决形式。在英美法系国家，更没有维持判决形式。在我国适用维持判决的情形在日本是适用驳回诉讼请求判决(抗告诉讼中)。维持判决只是曾经出现在前苏联的行政程序法中，这或多或少是我国设立维持判决的因素之一。从比较法的角度而言，我国行政诉讼中维持判决虽然有其制度宣示功能，也并不能因此具有充分存在的价值。

　　四、对我国维持判决这一判决形式的建议

　　(一)在理念上，革新行政诉讼价值观念

　　经过多年的行政诉讼司法实践以及理论研究，行政诉讼“维护行政权行使”的价值倾向应当向行政诉讼“控制和监督行政权行使”、“保障社会公众合法权益”转变。当然，这个价值观的转变，并不仅仅是删除《行政诉讼法》第一条“维护”两个字，更重要的是要让“行政权应受到限制和监督”、“行政权在于应服务社会公众”等观念深入中国社会的血液中。

　　(二)在具体的制度上，以驳回诉讼请求逐步取代维持判决的适用

　　1.驳回诉讼请求判决的适用优于维持判决

　　驳回诉讼请求判决把裁判的中心放在了原告的诉讼请求上，针对原告的诉讼请求而作出。驳回诉讼请求，只是意味着原告的主张不成立，而被告的行政行为可能是合法的;也可能是由于涉及合理性问题法院不便审查;还可能是因情势变化，行政行为作出的法律依据已不合法，法院不便妄加评论等。法院驳回原告诉讼请求，意味着行政行为仍然有效，维护了国家机关分权的宪法原则，有利于行政机关独立依法行使行政职权。

　　驳回诉讼请求判决完全可以取代维持判决，这不仅符合诉讼中“判”与“诉”相一致的原理，而且充分体现了司法权对行政权的监督。对于合法的具体行政行为来说，是法院对业已形成的行政行为或行政法律关系之认可，是监督后的一种肯定性评价，并不是维护行政机关的职权。虽然维持判决对于促进依法行政的制度宣示功能不容忽视，但是权衡利弊，驳回诉讼请求判决更适合当下我国的实际。

　　2.在司法实践中，驳回诉讼请求判决应逐步取代维持判决的适用

　　在行政诉讼过程中，应当逐步用驳回诉讼请求判决代替维持判决的适用。在《行政诉讼法》修改前，除社会影响较大的典型行政案件，法院可逐步减少维持判决的适用，增加驳回诉讼请求判决的适用;在《行政诉讼法》修改时，应彻底废止维持判决，在行政诉讼类型化的架构下，用驳回诉讼请求判决将之完全取代。

　　这样做不仅符合了行政法与行政诉讼法的一般原理， 使得行政诉讼真正成为保障公民法人和其它组织的合法权益的有效救济手段;而且提高了行政判决制度的运作效率，提高了我国司法权的权威;更为重要的是行政权应保障社会公众权益的观念深入人心，促进我国的法治建设。