行政诉讼管辖制度考量

　　行政诉讼中的管辖，是指人民法院之间受理第一审行政案件的职权分工。这种职权分工带来两方面的后果：其一，对于审判机关来说，它确定了同级人民法院之间审理行政案件的具体分工，明确了上下级人民法院之间受理第一审行政案件的权限。其二，对于当事人来说，则是发生争议后到哪一级的哪一个法院去起诉或应诉的问题。

　　一、行政诉讼关于管辖规定的原则

　　行政诉讼法关于管辖的确定，主要依据以下几项原则：

　　1、便于公民、法人和其他组织进行诉讼。我国行政诉讼法规定，绝大部分第一审案件由基层人民法院管辖，这显然有利于公民、法人或者其他组织行使诉权和参加诉讼活动。

　　2、便于人民法院行使审判权和有利于判决的顺利执行。我国行政诉讼法根据各种行政案件的不同情况以及各级人民法院与不同类型诉讼的关系合理地规定了不同的管辖，以保证人民法院有效地行使审判权.

　　3、便于人民法院公正审理行政案件。我国行政诉讼法在确定管辖时，为了减少和避免行政权干预审判权的现象，尽量排除某些行政干预的因素，适当地提高了某些行政案件的审级，以保证人民法院的公正审判。

　　4、原则性和灵活性相结合。为了适应行政案件的各种复杂情况，赋予了上级人民法院处理管辖问题的机动权。法律在规定严格法定管辖的同时，还规定了机动灵活的裁定管辖。

　　二、行政诉讼管辖原则之间的现实冲突

　　制度设计的价值在于通过现实操作中切实的遵循以达到合理的预期。然而，如果制度设计的本身并没有充分考虑并反应现实的诉讼规律，那么盲目地遵守制度无疑会使我们离所追求的价值目标越来越远。法律所确定的行政诉讼管辖原则之间存在着现实的冲突。具体表现如下：

　　第一，“两便原则”(便于当事人诉讼和便于人民法院公正行使审判权)内部之间存在着矛盾。如果要考虑便于当事人参加诉讼。就应当尽可能由距离当事人住所地最近的基层人民法院管辖：如果要考虑便于法院公正行使审判权，以排除来自行政机关的不利于扰和影响，就应当由异地法院管辖或者由级别较高的法院管辖。而现实情况是，提起行政诉讼的原告。一般是行政机关辖区范围内受其具体行政行为影响的相对人，异地管辖和由级别较高的法院管辖都会增加当事人的诉讼成本。不利于当事人尤其是原告进行诉讼。正是由于立法上没有清楚地分析二者之间的关系，造成了目前我国行政审判中“民告官”告状难、胜诉难、执行难的困境。

　　第二，一般地域管辖中“原告就被告”原则与“两便原则”存在冲突。我国现行《行政诉讼法》对于一般地域管辖的设置仍然遵循了民事诉讼中“原告就被告”的原则。“两便原则”即上文所提到的便于当事人诉讼和便于法院行使审判权。传统观念认为，一般地域管辖中按“原告就被告”原则设置管辖权，体现了 “两便原则”的精神，因为行政机关只有在其行政辖区内才能行使职权，案件的发生地也多是被告行政机关所在地.就原告来说。也多是其辖区内的行政相对人。由被告行政机关所在地法院管辖，可以方便当事人就近诉讼，也可以方便人民法院通知各方当事人应诉，便于法院查证和执行。

　　然而，“原告就被告”原则并未完全体现“两便原则”的精神实质。便于当事人参加诉讼，就是便于当事人利用司法资源，通过诉讼程序来维护自身合法权益。但实践证明，由于我国司法体制的地方化、行政化设置。行政机关多掌握着人民法院的财权、政权、人事权，相对于其它类型案件而言，行政机关为了自身的利益更容易插手本区域法院的行政审判。在此情况下，人民法院很难排除外来压力的干扰和破坏依法独立地行使审判权，因此，对其裁判公证性的质疑不无说是一种必然。如果当事人的争议得不到公正地解决，那么对于当事人来说，即便是在其家门口进行诉讼，也是不方便的。而且，如果当事人的争议不能得到公正地解决，当事人就会上诉、申诉或者进行信访，这不仅没有减少反而增加了当事人的诉讼成本，增加了当事人的讼累，也严重损害了司法的尊严与权威。

　　三、行政诉讼管辖中的问题及其改革路径

　　我国行政诉讼法颁布实施以来，各级人民法院不断重视加强和积极开展行政审判工作，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督、支持和促进依法行政，维护社会的和谐与稳定，做出了重要贡献，行政审判工作虽然取得了可喜的成果。同时也应当看到，当前影响行政审判工作发展的因素还不同程度存在，其中司法环境不理想仍然是一个比较突出的问题，一些地方政府和行政管理部门不理解、不配合、不尊重甚至干预人民法院受理和审判行政案件的现象还没有得到很好解决，影响了人民法院独立、公正行使司法审查权和行政审判职能作用的发挥。特别是由于我国法院系统与行政区划对应设置， 司法辖区与行政辖区合一，司法权地方化特征明显。法院的人事任免和财政供给分别受同级权力机关和行政机关的控制。换言之，司法机关赖于运转的人、财、物受制于同级党委、人大和政府。这样，在局部利益之间、局部利益与整体利益之间产生矛盾和冲突时，极易形成地方保护主义、部门保护主义现象。行政诉讼是法治国家解决行政争议的司法手段，作为被告的行政机关为了维护其行政行为的权威，避免在司法程序中败诉，往往通过上述机关利用工作指导、人事任免、经济控制等权力来贯彻自己的意志，对法院、法官施加压力，从而干预审判权的独立行使。因此，按行政机关所在地原则设置司法管辖权，不便于人民法院独立行使审判权。鉴于此，行政审判工作的开展举步维艰，行政机关的不当干预，使人民法院特别是基层法院难以独立公正行使审判职能，严重影响了司法的权威性和公信力。

　　在现行司法体制和制度下，地方法院的人员、经费及物资装备等均受制于地方政府和行政机关，从某种意义上说，法院与同级政府之间存在直接的、密切的利害关系，受理以当地政府和行政机关为被告的案件，可以理解为应当存在管辖回避的理由。针对我国行政诉讼的困境和现行管辖制度存在的弊端，理论界和实务界提出了解决问题的四种方案：：设立独立的行政法院、异地管辖、提高审级、集中管辖。建立人财物相对独立的行政法院是学界最为推祟的法院模式和管辖模式。建立人财物相对独立并受最高人民法院垂直领导的行政法院系统，必将改变当前行政诉讼立案难、审理难、执行难的局面，而且还可能成为整个司法体制乃至政治体制改革的切入点。尽管优势很多但是建立行政法院似有“三权分立、分权制衡”的嫌疑，一些人忧心忡忡，决策者也因此顾虑重重，修改宪法或者人民法院组织法难度很大，此乃最高法院不可能实现的方案。提级管辖会大幅度增加中高级法院的压力，人、财、物调整的幅度较大，不符合中央提出的争议化解在基层的要求。相比之下，异地管辖可以在现有的人、财、物配置的情况下实现司法公正的目标，属于比较务实的改革方案。异地管辖可以确立司法中立、重塑行政诉讼等腰三角形结构，法院的中立地位可以保证，法官的压力可以得到排解，行政审判的公信力得以体现。