林业局拒不颁发林木采伐许可证成被告
案情：
李某原系密山市兴凯镇八五一一农场职工。1984年5月15日，李某与原密山市兴凯公社鲜新大队(现为鲜新村)签订了一份承包造林合同书。造林地点为原兴凯公社西北沟红岭参点东山林地，承包面积为二百亩，承包期限为二十五年，即1984年至2008年。1993年10月28日，李某又与密山市兴凯镇鲜民村签订了一份《森林土地承包合同书》，鲜民村将其位于兴凯西北沟的100亩林地承包给了李某。1996年2月2日，密山市人民政府为李某颁发了人工林执照，其中执照中标明造林面积为300亩，树种为落叶松，并标明了四至界限，东：东光村造林地，西：水沟，南：兴凯乡义务植树基地，北：林业站农田。2001年12月28日，密山市林业局根据李某的申请，为其核发了(2001)采字第043号集体林木采伐许可证，批准其在兴凯镇76林班3小班进行人工林抚育性透光采伐，采伐面积为105亩。2005年，密山市林业局又为李某审批了林木采伐许可证，批准其在兴凯镇76林班9、10小班进行人工林抚育性间伐，采伐面积为200亩。2006年10月30日，李某向密山市兴凯镇林业站提出申请，要求对其营造的落叶松人工林进行抚育性透光采伐，后2006年12月29日，李某又向密山市林业局提出申请，要求对其承包的76林班落叶松用材林进行抚育性透光采伐，给予颁发采伐许可证，并提交了申请报告及相关材料。密山市林业局对李某的申请未作答复。故李某以密山市林业局为被告向法院提起行政诉讼，要求法院判令被告为其颁发林木采伐许可证。
审判：
密山市人民法院审判认为，被告密山市林业局具有依法履行林木采伐行政许可的法定职责。原告向被告提交了申请报告、人工林执照等材料，要求对其所有的林木申请颁发采伐许可证，被告作为林业行政主管机关，对原告的申请应依法进行审核。被告以未收到原告的申请为由进行抗辩，因原告方证人吕先锋、于德恩证实与原告同去被告处提交的申请，可以确认原告已向被告提交了采伐申请。被告称原告的林地与东光村、吕成洙林地存在争议，因密山市人民政府为原告核发的林权执照载明了四至界线，东光村证明其林地与原告林地界线清楚没有异议，且证人吕成洙出庭证实，其是购买东光村林地，对自己的林地界线无异议。被告称原告的林地与鲜民村存在争议，但未提供证据证实，被告的主张依法不能成立。故判决如下责令被告密山市林业局于判决生效后六十日内依法履行行政许可的法定职责。
评析：
本案是因行政不作为引发的行政争议。针对本案的审判实际，笔者谈以下几点：
一、行政机关不作为的涵义。行政不作为是指基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请，行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责，而行政机关无正当理由却拒绝作为的行政违法行为。分为消极的不作为与积极的不作为，消极的不作为是行政机关延迟履行法定职责的行为，积极的不作为是明示拒绝履行法定职责的行为。 《行政诉讼法》第十一条第一款(四)项规定“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的，第(五)项规定：“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，公民、法人和其他组织可向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当受理。本案原告申请行政机关颁发林木采伐许可证，作为被告的林业局不予答复，即构成了行政不作为。[page]
二、关于审理本案应当注意的问题。首先，应以法律、法规规定的申请权为前提。行政不作为是行政主体不履行应答义务的行为，行政主体的应答义务，因特定公民、法人或其它组织的申请而产生。诉讼中只要相对人举证证明存在申请权，人民法院就应当判定行政主体存在应答义务。其次，行政不作为案件的原告还应承担行政主体超过法定期间不作为的举证责任。行政主体对于相对人的申请，在法定期间延迟、推诿、不予答复，是行政不作为的表现形式，相对人只要向法庭举证证明行政主体存在上述情形之一，人民法院结合第一个要件的审查，就可以判定行政主体行政不作为违法。人民法院可以根据行政诉讼法的有关规定，围绕行政主体是否具有某种法定职责及其是否正确履行法定职责进行合法性审查，举证责任应当由作出被诉行政行为的行政主体承担。
三、关于本案的立案审查问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料”。起诉人在起诉行政机关不履行法定职责时所承担的是初步证明责任，而不是严格的证明责任。人民法院在审查起诉、决定是否立案时原则上只作形式上的审查，只要原告提出了初步的、曾经向被告提出过申请的相关证据材料完成了他的初步证明责任即可。本案被告否认收到原告的申请，而原告提供的证人证实其已向被告递交了申请，故可认定原告已向被告提出了申请。
四、关于本案的判决方式。法律赋予人民法院对具体行政行为的合法性进行审查的权力。实质上是司法权对行政权的监督。司法权与行政权的划分，决定了司法机关不应替代行政机关作出行政行为，司法权不能干涉行政权，所以履行判决的只能是要求行政机关在法律规定的期限内履行职责，而不能对其如何履行提出实体义务上的要求。 故本案判决责令被告在法定期限内依法履行行政许可的法定职责是正确的。
